#時事星期五資訊不落伍
〔5/9-5/17 一周大事〕
#政時事
❶ 台南歸仁命案 謝志宏再審無罪定讞!
2000 年台南歸仁鄉發生雙屍命案,嫌犯郭俊偉與謝志宏均被判處死刑。
然而將謝志宏定罪的證據有多項瑕疵,包含有刑求嫌疑、行兇器具尚無謝志宏指紋、謝志宏衣物無血跡反應。
另一將謝志宏定罪的證據為郭俊偉的自白,然而卻無任何直接證據指出謝志宏犯案。
2019 年台南高分院裁定謝志宏案再審,認為謝志宏的自白具有瑕疵以及對科學證據有錯誤的解讀,2020 年 5 月 15 日宣判謝志宏無罪。
❷ 韓國疫情再起 政府加強管控呼籲篩檢
韓國自二月爆發大規模群聚感染後,疫情本已逐漸緩和,還曾創下連續 4 天無本土感染紀錄。
但近日新一波群聚感染事件再起,一人出入梨泰院多家夜店和酒吧後出現症狀,經檢測後確診肺炎,隨後首都圈便接連出現多起確診病例。
截止今天中午,梨泰院集體感染事件已經累積超過 168 名確診者。
由於確診者出入的地點包含同志酒吧,也帶起了韓國社會恐同的輿論,在韓國保守的環境下使得許多接觸者不願意出面接受篩檢。
為了保護隱私並且避免疫情持續擴大,首爾市於 11 日開始實施匿名篩檢,據統計自上路後,首爾市內檢疫人數成長超過 8 倍,但仍有上千人還無法有效聯繫。
不過衛生官員表示大規模採檢後發現此次病例似乎沒有快速擴散的跡象,若本週末控制得宜,預期能將這波群聚感染給控制住。
❸ 阿富汗創新雙總統制? 今揭露:虛驚一場!
對塔利班襲擊的恐懼以及國內社會低迷氣氛,使得阿富汗去年(2019年)9月28日舉行的選舉投票率創歷史新低。
而因為候選人未得到50%的得票率,故須舉辦第二輪投票,原預計10月即可辦理,在歷經多起事件延宕後,最終由70歲的 Ashraf Ghani 在2月的第二輪投票以50.62%得票率當選 。
但由於投票過程中選民名單不完整、防弊的生物識別系統問題加上對選舉工作人員不友善行為的報導,另一位被選舉人 Abdullah Abdullah 拒絕承認此選舉結果,並表示將組建自己的政府,且於今年3月初,兩個候選人竟分別舉行了總統就職典禮。
然而,今年5月17日,阿富汗選舉中,得票數較高的(現任總統) Ghani 和 Abdullah 達成了一項權力分享協議草案,使阿富汗長達數月之久的爭端終於解決。
內容包括,允許 Ghani 繼續擔任總統,但讓 Abdullah 享有一半的內閣決定權並主導國內美國和平進程。
此協議將帶來和平協調重新啟動的可能性,且有利於阿富汗政府運作重回軌道。
#經時事
❶ 美國製造!台積電赴美設廠
台積電於本周宣布將斥資 120 億美元在亞利桑那州設立五奈米製程晶圓廠,將為當地帶來超過 1600 個就業機會。
然而美國商業部在 15 日宣布新出口禁令,台積電很有可能被限制對華為海思的出貨。
這是川普政府經濟與外交政策的新里程碑,肺炎疫情爆發後,白宮更重視將代工移回美國本土的策略,期望解決過度依賴亞洲供應鏈的安全疑慮。
美國國務卿龐培奧表示亞利桑那州廠將增強美國經濟獨立、安全性和競爭力。
此廠上線後,部分產能將會用於美國本土的 5G 基地台、F35 戰機及 AI 發展。
然而, Bernstein 的分析師認為在這個晶圓廠正式營運後,5 奈米將已失去其先進製程的地位、新廠的產能也無法供應蘋果的訂單量。
他指出,在美國設5奈米廠可能是台積電維持全球競爭力最經濟的策略。台積電目前在美國只有一個製程廠於 1998 年建成的廠房,位於華盛頓州。
年底大選倒數卻逢經濟衝擊,川普可能積極拉攏外資赴美並加強圍堵華為,兌現「美國製造」的競選承諾、力求景氣回升。
❷ 連美國也負利率?聯準會主席否認可能性
近期多家外資投行交易員開始對美國在2021是否會進入負利率下注,聯邦資金利率期貨的價格也反應了各家的預期。
換句話說,美國是否會隨著日本和歐盟的腳步,成為下一個進入負利率的大型經濟體?
聯準會主席Jay Poelle表態不支持負利率,因為這會對整個資本市場及銀行業產生傷害。
美國總統川普則是除了強調應讓美元保持強勢以外,負利率更是可以讓全球第一大債務國 ── 美國獲益。
大家可以試想負利率是什麼樣的光景,把錢存放在銀行等於要付給銀行保管費,債券投資人每一期還要付給發行人利息,儘管實務上並非如此運行,但負利率恐怕是過往的財金學者難以想像的概念。
❸ 口罩最高產能突破 1800 萬!解禁時程將做調整
上週日台灣單日口罩最高產能突破 2000 萬大關,日均產量也達到 1800 萬。
經濟部官員表示,目前的產量已能應付台灣的市場需求,相關口罩販售的限制也將視情況做調整。
因應口罩產能的提升,經濟部也將協助民間採購熔噴不織布機器,以維持口罩原料供給穩定。
目前台灣的產能已經相當充裕,醫療以及外交的口罩供給穩定。
中央流行疫情指揮中心表示,口罩會由全部徵用改成定額徵用,解禁的規則也將作調整,讓業者能夠自由的在市場中交易。
半總統制換軌 在 蔡承攸 Facebook 的最佳貼文
🇹🇼合一行動聯盟【杜絕政治酬庸法案】
https://www.youtube.com/watch?v=_9VYykEvczk
📒公投理由書 📒
酬庸:顧名思義就是報酬。
政壇上,政治人物對另一人或團體或黨派(政治人物或企業家)進行政治酬庸,就是指他給予對方某種好處,政治酬庸簡單來說就是送禮物,是另一種形式背叛人民、私相授受的公開賄賂。 就憲法學層次有責任制與酬庸制 責任制:由執政者任用賢能,政策失敗及下台。
酬庸制:由勝選政黨依選舉功勞高低分配官職。
行政學層次才有功績制度、分贓制 1.功績制:依資位、年資給付薪資;並依工作考績發獎金。 2.分贓制:隨主官之決定分配官職、待遇、獎金。 功績制度實施的目標: 1.透過公開競爭的考試來任用人員:可避免分贓制任用私人。 2.文官制度去政治化:行政人員其權威與合法性的基礎,來自於本身的專業與技 術能力,而非政黨之活動。 3.職位任期的保障:分贓制透過政黨輪替已決定行政人員的在位與否,然公職的 (永業制) 任期應植基於對工作表現而非政治或政黨的酬庸,此唯有透過功績甄選的方式方能達成。這種強調能力表現而非政黨忠誠的職務任期觀念,其影響所及,在1890 年代初期,逐漸演變為應提供公職人員一個合法和保障的任期。是以功績制和永業制合併考量,即在於提供行政人員一個保障,使其免受政治分贓的影響,俾能發揮行政中立和專業行政。功績制乃基於使行政人員能夠擺脫政治束縛所設計出的制度。 4.文官委員會:可保護公務人員免受恩寵取向的政客之迫害和報復強調以政府職位來酬庸其友人或政治支持者,此種制度稱為:分贓制一般來說,政府的架構分為「政務官」與「事務官」兩套系統,前者會隨著政黨輪替更迭,後者則是一般所說的公務員,並不因為政黨輪替而改變其職位。前者當然負責的是政策決定的一切工作,後者則負責維持政府正常運作的基礎建設。
舉例來說,政務官負責的就應該像是大巨蛋到底建不建、拆不拆之類的事情,而事務官則應該負責雨水下水道的維護與建設等問題。 然而,2000 年首次政黨輪替之後,部分事務官揣摩上意以求倖進,隨著2008年再度政黨輪替,揣摩上意的又換了一批人馬。爭相揣摩上意的結果,就是讓文官體制徹底崩壞。用白話文來說,原本應該可以獨立,確保政府正常運作的中基層公務員,逐漸變成了仰政務官鼻息、唯政務官之命是從的「政治奴才」。國民黨在李登輝執政掌權時期開始,國營機構當成選舉「政治酬庸」工具,延續至今,扁政府、馬政府、蔡政府都是這麼做,唯一不同的是有沒有真正做到「適 才適用、專業考量」。
創立政黨最大目地在於執政,執政大前提是贏得選舉,如何贏得選舉,當然是選票!選票哪裡來,一是買票、二是綁樁,買票違法,冒著被抓風險,查到買票行為,註銷公職,還要坐牢。政治酬庸,只要不拿回扣,就是合法,很多政務官沒有公務員任用資格,因為政務官任用不需經由考試院銓敘部審核通過,首長點頭便可任命。政務官大多是伴由選舉產生,非常任,是受被選舉出的長官指派任命,任期不 確定的官員。例如多數民主國家的部長。由於政務官多半是由人民所選出之人所指 定,所以被認為應直接對人民負責。政務官:即「隨政黨進退、政策變更而定去留 之人員」。
國營機構人事權在於經濟部、財政部、交通部等首長,但因為台灣政治實施的是總統制,總統權力最大,國營機構人事任用經過總統同意,行政院發布任用,但令人疑惑的是,國民黨、民進黨皆將國營機構視為黨營機構,人事酬庸、綁樁。政治酬庸現象,即是兩黨執政,遭人詬病之一。政治酬庸或政治分贓勢不可免,應是程度之別。國會的肉桶立法、滾木立法,政黨丶派系的分贓(包括政治職位丶金錢等)不勝枚舉。 其實,愈民主先進國家,政治分贓的現象,日愈減少,不但違法亂紀者繩之以法,也訂定相關法規制度來釜底抽薪,使政治分贓機率降至最低。心懷不軌者無機可乘,或必須付出昂貴的代價。國內政治酬庸最主要元兇,乃是公營企業林立,加上子公司,甚至孫公司。與民閒共同投資卻有主導權的準公營企業。中油丶台電丶台糖丶台銀丶中華郵政等完全的公營企業。中華電信丶兆豐銀行丶中華航空等,形式非官股占二分之一,但是人事權丶經營權,仍然政府掌控。
現在執政黨又將水利會改為公立部門,一些三級機 關首長,也改為政治任用。國營事業自黨國威權時代至今,台灣歷經兩次政黨輪替,誰拿到政權,誰就掌握國營事業資源進行政治分贓,國營事業變黨派私人的提款機。長期以來國營事業的董事長等人事,一直沒有一套徵選標準,人事任用靠的是關係不是專業,經營虧損也無所謂,做不好也不用負責,人事黑箱作業,經營缺乏監督,經營者無退場機制。 國營事業屬國家資產,非黨派個人私產,經營者需對全民負責,國營事業腐敗惡劣令人髮指,毫無公平正義可言,呼籲全民一起張大眼睛關注與監督國營事業問題。綜觀以上目前國政體制的亂象,這並非國家、人民之福,所以,此次公投主文以「另立專法」方式,責成考試院規範公營企業及其子公司、轉投資公司及政府握有主導權的準公營企業、民營企業、財團法人丶行政法人丶基金會等「負責人」,採透明公開遴選制度;依專業、資歷、績效為聘用、續聘標準,不因政黨輪替而更動。
半總統制換軌 在 許信良 Facebook 的最佳貼文
這兩天,黃煌雄先生主持的台灣研究基金會,在國家圖書館舉辦被稱為「最狂的研討會」,研討總統直選與憲政體制的相關問題。這是我在這次研討會提出的書
面論文。
我在口頭報告時特别指出,台灣的民主不但是台灣歷史的大事,也是人類歷史的大事。因為台灣的民主讓傳統的中華文明脱胎換骨,成為不但不會和當代西方文明互相衝突,而且可以拯救當代西方文明的新文明。台灣的民主讓台灣成為「最美的是人」的新文明社會。而台灣民主的外溢效應,正在改變中國大陸,因而也正在改變整個世界。
台灣採行雙首長制的爭辯與實踐
許信良 2017.09.13
國是會議與總統直選
一九九0年六月,黃信介主席和張俊宏秘書長領導的民進黨中央,參與了國民黨李登輝總統召集的國是會議,積極主導整個會議的進程,最後並讓會議通過了民進黨所希望達成的結論。
民進黨在這個會議正式提出了總統由全民直選的主張。
總統直選和國會全面改選,是一九八0年代的台灣民主運動最主要的兩項具體的政治改革訴求。在一九九0年的國是會議,由於國會全面改選已經是當時的國民黨政府同意接受的改革,民進黨因此集中努力要讓會議接受總統直選。
在這次會議之後,國民黨並不打算就此接受會議的結論,支持總統直選。在會議之後成立的「國民黨憲政改革策劃小組」,成員包括當時的行政院副院長施啟揚和行政院研考會主委馬英九,仍建議總統選舉方式採「委任直選」。這就是為什麼在一九九一年四月進行的第一次修憲以及一九九二年三月進行的第二次修憲,雖然強化了總統的職權,卻並未修改總統的選舉方式。
是民進黨的激烈抗爭和堅決意志,讓兼任國民黨主席的李登輝總統在最後關頭選擇支持總統直選。
就在第二次修憲會議舉行期間,民進黨於一九九二年四月十九日發動了數萬群眾佔據台北火車站附近的街頭,準備作無限期的抗爭活動,要求國民大會通過總統直選的憲法增修條文。這是一場非常慘烈的抗爭:所有民進黨的領導者都在大雨滂沱中夜宿街頭,而群眾則與軍警衝突不斷。這個活動持續六天五夜之後,被國民黨政府動用軍警強行解散,但是,它所召喚起來的人民支持總統直選的力量已經勢不可擋。
民進黨的憲改小組會議
國民黨政府於一九八七年解除了在台灣施行長達四十年的戒嚴。作為台灣民主運動領航者的民進黨,在此之後關注的焦點,逐漸從結束舊體制的抗爭轉移到規劃新體制的建構。為了凝聚黨內對參加國是會議的意見,也為了準備提出民進黨本身的憲法版本,從一九九0年四月到六月,民進黨中央組織了十場密集的憲政小組會議,由政策中心主任黃煌雄擔任召集人。這可能是台灣歷史上最認真的關於憲政問題的討論。幾乎此後二十年民進黨所有的領導菁英都參加了這個盛會。
總統直選很快成為與會者的共識,但是,並非沒有反對的聲音。反對來自兩方面:主張內閣制的憲法和政治學者認為虛位元首不必直選;而擔心政治強人再現的民進黨人則憂慮總統直選會助長這個趨勢。老牌自由主義者傅正表達得最為直白:
“基本上,我還是主張內閣制比較民主。我覺得李登輝的胃口越來越大,將來再配合民進黨主張總統制的話,他權力越來越大,我看將來不得了。我想應該把他拉一點下來,可能好一點。民進黨當初主張總統直選應該有一個很大的背景,因為由老代表來選總統根本沒有民意,所以才主張總統直選。"
屏東縣長蘇貞昌也呼應傅正的看法:
“民進黨會提出總統直選及民間的呼聲有一前提,那就是總統是由老代表選出,這才是最重要的問題。如果將來的設計已進入到國會全面改選,產生的代表再去選出虛位總統,那民間還會不會對總統民選有那麼殷切的需求:這是值得觀察的。
如果總統由民選產生,那絕對不是虛位元首。設計一個虛位的元首,這比較合憲法精神。"
至於支持總統直選的理由,那就多了。首先,這是民進黨黨綱的主張。其次,這是民意強烈的盼望。再來,這是國民主權的實現。最後也是最重要的,這是能讓民進黨早日執政的最有力手段。
張俊宏的滔滔雄辯
對於最後一項理由,才華橫溢的黨秘書長張俊宏展開了古希臘式的滔滔雄辯:“我不是為了民進黨的執政,而是為民主政治體制的運作,需要有反對黨執政的機會。反對黨有執政的機會,民主才會上軌道,所以才一直在設計讓民進黨有執政的機會,不是偏愛民進黨,而是偏愛民主。讓國民黨有在野的機會對它的體質絕對有幫助的。
我不否認民進黨在議會中也有可能得到政權。但實行總統制或總統直選也好,並不否定原有從議會取得政權的機會,而是開拓另一個戰場。
如果增加第二個機會將影響到第一個機會,這就需要衡量,如果增加第二個機會不但不會影響第一個,反而增加第一個機會的可能性,那我們要不要否定這種機會?
我相信選立委在國會成多數比選總統難,選總統容易,這個道理和選縣長一樣,選議員反而比選縣長困難。台灣長久以來的選舉給我們一個經驗,層級越低我們越難選,層級越高越好選。原因只在於國民黨作票買票。我們要當選,只有把作票買票壓到最低,我們才有辦法當選。層級越高的選舉越難作票買票,尤其是一對一的首長選舉,要防止他們作票買票比選民意代表容易。原因是群眾運動。這是我們四十年來防止國民黨作票買票的戰略,這是很危險但很有效的方法。把群眾運動搞到狂熱會使作票買票的人膽寒。縣長選舉是大家關注的,我們從這裏得到一個啟示:縣長選舉會狂熱,狂熱可以防止買票,而總統選舉的狂熱,是百倍於縣長選舉,這是可以預想而知的。而有對手的總統選舉,全民的狂熱,可能是把現在敗壞到極點的選風加以改善的轉機;說不定選總統比選縣長、民代都容易!"
張俊宏的這番言論,是針對呂秀蓮認為民進黨在結構全面改革的國會選戰贏得過半的機會不會少於贏得直選總統的觀點,所做的回答。大多數的與會者贊同張俊宏的看法。這連不贊成總統直選的傅正也同意張俊宏的大膽預言:民進黨極有可能在李登輝之後從總統直選贏得執政。
十年後讓這個預言成真的,是一位剛當選立委的年輕與會者陳水扁律師。他對這個預言的興趣,遠遠超過對體制的爭辯。他在小組會議有了結論之後,簡單地說了幾句嘉許的話:
“基本上總是採取美國式的,就是三權分立及總統民選。我一向主張這樣,不論是階段性、一貫性、或是策略性,民進黨才有機會執政。今天大家有這樣的看法,我很高興。"
總統直選雖已定案,支持內閣制的聲音並未因此息鼓。在民進黨內支持內閣制的力量遠比反對總統直選的力量頑強。絕大多數關心憲改的法政學者支持內閣制,大抵出於學理的成見。著名的台大憲法教授李鴻禧曾經在一場研討會上說:"我是教憲法的,我不知道有比內閣制更好的制度。"
小組會議的參與者多數能夠接受的論點,是認為內閣制比總統制更能鞏固民主,防止獨裁。針對這個論點,張俊宏也有非常精彩的批駁:
“總統制不必然導致獨裁。內閣制是行政和立法的結合,是高效能政府機器的設計,反而是比總統制更容易創造獨裁者的設計。
總統制根據孟德斯鳩三權分立的理論設計,把政府當成「必需之惡」,要想辦法牽制它;定期選舉、國會、司法的牽制,它是防止獨裁者的一種設計。如果是擔心獨裁者,我倒覺得總統制是防止,而內閣制是創造獨裁者的設計。"
相較於支持內閣制,支持美式總統制輕鬆很多,似乎大可不必論證。台灣的政治和知識菁英,對屬於美國的事物很少會提出質疑,尤其當一九九0年蘇聯集團崩解、美國威望如日當中的時候。就像陳永興醫師所說:
“我去美國參加四場的國是座談會,裡面也有作問卷調查表,百分之七、八十都贊成總統制。這很自然除了現實政治上的考慮,另外就是他們感覺在美國社會這個制度沒什麼大問題。"
所以,在四月二十日舉行的第二次憲政小組會議就決定接受美式總統制作為民進黨版憲法「民主大憲章」中央政制的依據。
但是,由於民進黨的立委們不贊成廢掉行政院,而憲政小組召集人黃煌雄也一再強調立法院和行政院的互動仍是台灣政治發展的中心,應該和總統直選一樣成為新中央政制的兩大支柱,因此,經過六場會議之後,憲政小組最初提出的「民主大憲章草案」是總統制和內閣制的「混合制」。
簡單說,這個草案雖然增強了總統在中華民國憲法本文中關於總統的職權,卻並不改變中華民國憲法原來就具有內閣制精神的行政和立法關係的設計。
最重要的是,行政院長的任命仍需經國會同意。
我在那年的五月二十日,經特赦出獄,開始參加這項研討。
在六月十六日舉行的第一次憲政小組擴大會議上,很多人批評這個混合制,認為要麼採總統制,要麼採內閣制,不要拼裝。
我支持總統直選,但不支持總統制,也不支持內閣制。我極力主張法國第五共和式的雙首長制。
對總統制和內閣制的批判
我認為憲政體制最重要的是要可以運作,而總統制和內閣制都很難在台灣運作。
美式總統制可以在美國運作,是因為美國的政治文化有尊重三權分立的傳統。美國體制的精神是:行政、立法和司法三權既分立又互相制衡。如果沒有尊重分立的憲政傳統,制衡就會造成癱瘓,就會動彈不得。
依據美國憲法,總統的重要人事任命都需經過參院同意。總統和參院多數不屬同黨,在美國歷史上屢見不鮮。如果參議員沒有尊重行政分立的憲政傳統,黨同伐異,以政黨立場行使同意權,美國的總統制根本無法運作。
黨同伐異正是台灣的政治文化,如何能採行美式總統制?一個在國會屬於少數黨的總統,如果採行美式總統制,只能坐困總統府,連一個部長都無法任命。
台灣不適於採行內閣制,因為內閣制要能運作得好,需要成熟的政黨政治,需要嚴格的政黨紀律。台灣並不存在這樣的條件。
英國的制度,是內閣制的典範。
英國國會的下院是英國的政治中心。
英國的國會大廈富麗堂皇,但下院的議事堂卻只是一個簡樸狹窄的小房間。絕大多數下院議員在議事堂裏連坐位都沒有,更不用說發言權了:他們只是搖旗吶喊的政黨投票部隊;他們絕不被容許在投票時缺席,也絕不被容許公開發表和所屬政黨立場不一致的談話。
這就是國會至上的英國國會的傳統和文化。我們的立法委員們學得來嗎?
就因為有那樣嚴格的政黨紀律,所以,只要在國會有一席多數,就能保證穩定執政,不被倒閣。這就是內閣制成功運作所需要的條件。
英國政黨所以能維持嚴格的黨紀,是因為英國社會已經成熟到能選黨不選人,沒有人能不靠政黨提名當選國會議員。在台灣,政治人物還主要依靠個人條件和個人經營而當選。這就很難有嚴格的黨紀。
法國第五共和的雙首長制正是為解決法國內閣制的歷史困境而作的設計。傳統上,法國也是屬於國會中心的內閣制國家。在第四共和時期,法國政黨林立,政局不穩,以致政府無力解決國家面臨的重大問題。
從一九四六年到一九五八年的第四共和十二年期間,法國經歷了十六位內閣總理,政府的平均壽命只有半年。
第五共和雙首長制維持了總理對國會負責的舊傳統,但創造了總統成為憲政運作中心的新體制。除了給總統在國防、外交、維護憲政運作和司法正義這些特別責任的專屬權力,更給總統不經國會同意任命總理的行政領導權。透過這項權力的行使,不但可以確保在國會出問題時政府運作的順暢,也可以確保總統領導國家的意志可以受到政府必須的尊重。
我力爭以法國第五共和的雙首長制作為藍本,設計民主大憲章的中央政制。民主大憲章的最後版本,完全實現了這個想法:總統不但任命行政院長,主持行政院會議,並且還得解散國會。
我一直相信,法國的雙首長制是最適合台灣國情、最能在台灣有效運作的中央政治體制。一九九四年八月舉行的第三次修憲,雖然終於完成了總統直選,卻並未取消立法院對行政院長的同意權。對於這樣的結果,我是非常失望的。
兩黨合作修憲
一九九六年,我第二次擔任民進黨主席,忽然接到國民黨李登輝主席希望再度合作修憲的提議,真是大喜過望。因為國民黨開出的修憲項目清單,清一色是民進黨長期的政治訴求。
這個清單包括:取消行政院長任命的立法院同意權、凍省、廢除國民大會、廢除鄉、鎮市,以及停止與此相關的五項選舉。
由於國民黨中央和民進黨中央的充分合作,這些重大的進步改革訴求,除了廢除國民大會外,都成為當年十二月舉行的國家發展會議通過的結論。
可以想見,反對的聲浪從四面八方撲來!
民進黨中央根據國發會的結論,提出以法國第五共和的雙首長制作為藍本的中央政制版本,參加一九九七年六、七月舉行的第四次修憲。黨內的反對意見和一九九0年為制定「民主大憲章」時的討論大同小異,但強烈許多。原因是這時民進黨在立法院的力量也遠比一九九0年時強大許多。
我親自帶領一個包括秘書長邱義仁、政策會執行長郭正亮、中國事務部主任陳忠信、文宣部主任陳文茜在內的憲改小組,為堅定地護衛民進黨的修憲立場作理論準備。
一九九七年五月三十日,以張俊宏、姚嘉文、林濁水、郭正亮四人的名義,發表了一篇題為「不要成為反改革的歷史罪人」的文章,對民進黨的修憲主張作了非常有力的說明。這篇文章指出當時的中央體制必將成為政局亂源。主因有三:
“首先,現行憲法賦予民選總統的職權明顯不足,與台灣人民的期待落差太大,將使民選總統與憲政體制不斷爆發衝突。目前的李登輝總統所以並未產生困擾,是因為他身兼國民黨主席,仍可透過國民黨的威權體制行使權力,但一旦新任總統不再是國民黨主席,將被迫訴諸體制外手段才能有所作為,因而造成民選總統與憲政體制的衝突。
其次,現行憲法針對行政與立法的衝突,欠缺化解僵局的機制,一旦政府不為國會或人民信任,並無任何體制內管道可以迫使政府改組。非民選的行政院長即使已經不被信任,竟然還擁有主動覆議權,而覆議必須國會三分之二多數才能否決,更使非民選的行政院長得以三分之一少數維持統治,因而造成行政與立法之間嚴重的權力失衡。
最後,現行憲法有關國會制度的規定,也有頗多缺失。舉凡質詢、調查、聽證、審計等國會職權,或是完全缺如,或是掛一漏萬,使立法院往往陷入癱瘓政府有餘、卻監督政府不足的矛盾情形。
不管是民選總統的權力不足,或是行政與立法的僵局無解和權力失衡,或是國會制度的嚴重疏失,都將成為台灣政局動亂的制度性根源。"
這篇文章也引述著名的法國憲政學者杜瓦傑的說法,指出:「最好的憲法是適時的作品。」這篇文章作了這樣的論述:
“從全球憲政發展的經驗可知,不管是內閣制、雙首長制、總統制,都是民主國家行之有年的良好制度。憲政體制本身並無絕對好壞,體制選擇是否妥當,並不能只分析體制本身的法理邏輯,更應檢視體制是否適合當地的歷史社會條件,例如當事國的國際處境、政黨生態、政治社會文化等等。著名的法國憲政學者杜瓦傑即因此指出:「最好的憲法是適時的作品」。
有鑑於台灣當前的國會生態,我們反對內閣制,認為內閣制將導致黑金坐大和政局動盪。我們主張民選總統應有一定實權,成為超然中立的全國領袖。但從全球第三波民主化的經驗可知,新興民主國家必須同時兼顧國家整合與民主鞏固,才能在穩定中求發展。針對中央政府體制改革,民主進步黨因此提出雙首長制和改良式總統制,並認為二者都遠優於蔣介石法統體制。"
這篇文章更詳盡周密地辯護了民進黨版的雙首長制內涵:
“長期以來,國內憲法學界往往只以內閣制和總統制為尊,對於雙首長制不但不夠熟悉,而且還充滿各種過時偏見。部份人士甚至積非成是,不但誤以為雙首長制只有法國採用,更把雙首長制等同為因人設制的「戴高樂憲法」,批為憲政異端。最近強力推銷總統制的「民間監督憲改聯盟」,可說是典型代表。
我們必須指出,該聯盟對於全球憲政發展的了解不夠周延,仍然停留在早已過時和過度簡化的二分法,對於總統制得以成功的歷史條件也未深入檢討。
事實上,總統制作為新興民主國家的憲政選擇,直到最近才開始有成功的例證。一九八四年,全世界約有二十二個民主國家,其中內閣制十五個,雙首長制六個,總統制只有一個美國。隨著全球第三波民主化的展開,至一九九一年,全世界已有四十七個民主國家,其中內閣制二十七個,總統制十二個,雙首長制八個。但須注意的是,不少原本採取總統制的新興民主國家(如波蘭),後來都因為總統與國會的僵局難解,而逐漸轉向雙首長制(目前已經超過十個,而且還在繼續增加之中)。
顯然,三種憲政體制都是民主國家行之有年的良好制度,並無所謂絕對優劣﹐必須就各國特有的歷史條件才能評斷。遺憾的是,該聯盟分明對於全球憲政發展有所疏忽,卻儼然以「知識的傲慢」指責雙首長制的「無知」和「錯誤」。
我們無法接受這種欠缺公允和自以為是的分析方式。
該聯盟對於雙首長制的偏見誤解﹐已經簡化到令人難以置信的地步。更離譜的是,他們完全不區分國民黨版和民進黨版,一律予以痛批,對於民進黨版歷經數月的細部研究成果,例如限制總統只有被動解散權,毫無公平對待,嚴重違反了學術討論的基本規範。
針對該聯盟的指控,我們將分為三點逐項反駁。
首先,他們批評雙首長制將產生「民選皇帝」,認為「總統將成為行政院的太上皇」,這顯然是對雙首長制的天大誤解。畢竟在雙首長制下,總統通常並未直接指揮行政機關,行政機關仍統由行政院長指揮,總統所享有的外交、國防、大陸政策等決策權,依民進黨版只是政治影響,並非行政權力。儘管由總統任命行政院長,但總統並不能任意免職,必須以行政院長的主動請辭為前提。此外,行政院長對於總統命令仍有廣泛的副署權,總統並不能單獨統治。
顯而易見,民進黨版雙首長制的總統權力,遠小於總統制的總統權力。
不過,由於他們對於國民黨版和民進黨版並未區別,因此一味認為雙首長制將產生超級總統,尤其當府會同黨時為然,這種論調也是似是而非。畢竟即使府會同黨,民進黨版雙首長制下的總統,仍然無法直接或單獨統治。反倒是在總統制下,一旦總攬行政權的總統能夠掌握國會多數,頗易發展出超級總統,如美國新政時期的羅斯福總統,就幾乎成為「民選皇帝」。
其次,他們批評雙首長制一旦發生左右共治,將因為行政權分裂而導致政治僵局。事實上,一旦府會不同黨,總統制的府會對峙反而欠缺化解僵局的機制,雙首長制反而可透過解散國會和倒閣,避免府會對峙的長期惡化。
顯而易見,一旦府會不同黨,雙首長制比總統制更能提供化解僵局的機制。
不過他們又辯稱,一旦府會不同黨,好不容易當選的台灣總統豈有可能自我節制,把大權讓給國會指定的行政院長?至此,他們突然完全不相信體制約束,
認為台灣總統必將基於民選實力而與國會多數對抗。問題是,如果台灣總統果真如此無賴,總統制所造成的政治災難恐怕更大。按照他們的邏輯,總統制下的無賴總統將會不斷訴諸否決,試圖只以三分之一的國會席次維持少數統治。
最後,他們批評雙首長制「總統有權無責」,認為總統將把行政院長當作代罪羔羊,不站出來直接負責。這種情形固然可能發生,但將取決於總統決策的透明程度,以及行政權劃分的明確程度。依照民進黨版的設計,不管是國安會的例行決策,或是總統職權的明確界定,都試圖避免上述情形的發生。
綜合上述,不管是「民選皇帝論」或「政治僵局論」,對雙首長制都無法成立,反倒是總統制反而比較可能產生以上弊端。至於「有權無責論」,雙首長制也未必發生,只要經過類似民進黨版的細緻設計,理應可以避免。
從全世界第三波民主化的經驗可知,新興民主國家不但需要國家整合,同時也需要鞏固民主。相較來說,總統制較有利於國家整合,內閣制較有利於民主鞏固,但總統制固然有助於確保國家整合,卻可能因為民主根基不深而導致總統獨裁。而內閣制固然有助於確保民主鞏固,卻可能因為國會素質不良而導致政治腐敗和倒閣頻仍。
為了兼顧國家整合和民主鞏固,不少民主國家因此採取綜合內閣制與總統制優點的雙首長制。
相對於內閣制,雙首長制較有利於國家整合。民選總統成為全國領導中心,不但可以避免倒閣所造成的政局動盪,同時也能維持必要的改革動力,避免國會黑金勢力完全主導政府。
相對於總統制,雙首長制較有利於民主鞏固。總統與行政院長的明確分工,以及行政院長介於府會之間的協調,不但可以避免總統獨裁,維持府會的權力平衡,同時也能避免政治僵局,化解府會的衝突對峙。
此外,雙首長制也較有利於總統成為超然中立的全民領袖,只就國家安全事務成為領導中心,不致因為總攬行政而難免涉入黨派之爭。"
李登輝與羅福助
我個人完全贊同這篇文章的所有論點。另外,為了突顯修憲對當時的現實政治的重大意義,我在許多場合更特別強調:
贊成或反對取消立法院的閣揆同意權,實際上是支持李登輝主政或支持羅福助主政的選擇。
在一九九七年,黑道「天道盟」的老大羅福助初次當選立法委員,透過他私人對王金平院長的影響力,就成為立法院事實上最有權勢的立法委員。他曾經讓黑道把他討厭的地方政治人物汐止鎮長廖學廣關進放到深山上的狗籠裏,竟能不受司法追究。
當時的台灣,黑金猖獗,黑金勢力幾乎把持所有的地方民意機構。立法院所以還未淪陷,只因為有一個受威權傳統庇佑的兼任國民黨主席的總統。
但是,這種源自傳統的威權,正隨著民主化的進展,逐漸消失。如果立法院繼續保有閣揆同意權,自主意識逐漸抬頭的立法院終必會完全自主地推出多數立委所支持的閣揆,進而完全控制整個行政體系,完全控制整個國家。
如果不受節制,與財團關係良好的王金平加上與黑道淵源深厚的羅福助,要長期掌控立法院的多數是不成問題的。黑金正如逐漸甦醒的怪獸,終將不可控制。
中華民國憲法的原初設計,就是內閣制。
如果不能直接任命閣揆,即使經過三次修憲擴充的總統職權,也終必成空,中華民國總統終究還是虛位元首。因為受到國會支持的可以完全掌控政府預算和人事的閣揆,最後一定可以讓憲法規定的總統專屬職權形同虛設。
經過無數次艱辛的協商和折衝,一九九七年夏天舉行的第四次修憲,終於通過了雖不完備,但卻不失法國第五共和雙首長制精神的中央政治體制。修正後的新體制內容包括:
取消立法院的閣揆同意權,總統直接任命行政院長。
賦予立法院倒閣權,而總統於立法院倒閣後,得宣告解散立法院。
當行政院對立法院通過的法案要求覆議時,立法院維持原法案的門檻由出席三分之二改為全體二分之一。
彈劾總統的提案權由監察院改為立法院行使。
施明德的先見
一九九七年施明德擔任立法委員,非常反對取消立法院的閣揆同意權。在修憲期間,有一次他當面質問我:
"如果立法院少數黨總統執意要任命同黨的人擔任行政院長,會怎樣?"
我說:
"只有瘋子當總統才會不在意憲政運作的順暢,給自己找麻煩。"
他接著說:
"如果瘋扁當總統,怎麼辦?"
我當下無言以對。
施主席真有先見之明!
其實,陳水扁總統在當政期間能不理國會多數,逕行任命閣揆,正好反證台灣不適宜採行內閣制的客觀歷史情境:台灣的政黨政治尚未發展到成熟階段。一個在國會擁有多數的成熟民主政黨,不可能不敢以倒閣的手段,遂行本身的執政意志。不敢倒閣的國會多數,就不是有執政意志的國會多數,就不是有執政能力的國會多數;換句話說,就不是事實上的國會多數。
這樣的政治情境,正好是需要法國第五共和模式雙首長制的政治情境。
展望未來,台灣是否還會再次出現像二000年到二00八年那樣由國會少數單獨執政的政局?
我相信這樣的機會是很少的。
一方面,台灣的政黨政治正隨公民社會的成熟而漸趨成熟;一方面,總統和國會同時選舉,或選舉時間接近,會讓總統選舉的熱潮直接帶動國會選舉。
這就是說,未來不太可能出現總統和國會多數不屬同黨的選舉結果;萬一出現這樣的結果,國會的多數也不太可能容忍少數執政。
法國第五共和憲法本來就是法國不世出的政治偉人戴高樂,以一生的經驗和智慧,為復興法國苦心孤詣構思的政治工程。它讓法國從二戰之後的歐洲病夫逐漸發展成為今日歐盟的核心大國。它的優越自是不言可喻!
戴高樂期待的總統,是能體現國民精神的國家領導者,是能帶領國家走出危機和困境的國家領導者。所以,第五共和憲法特別賦予總統「確保對憲法的尊重」、「確保國家的延續和公權機關的正當運作」以及「保護國家獨立、領土完整、和對條約的正當尊重」等重責大任。
這樣的總統當然不會是無所事事、垂拱無為的虛位元首,但也不會是日理萬機、總攬一切的行政首長。過度介入一般政務,反而會無暇也無心成為國家真正的領導者。
第五共和憲法讓總統任命總理並主持部長會議,並不是要讓總統成為太上總理,而只是要讓總統領導國家的意志受到必須的尊重。所以法國第五共和憲法賦予總統的職權,並不是指揮行政的最高權力,而是作為國家領導者的絕對影響力。
雙首長制非雙軌制
所以,我不認為把第五共和的雙首長制理解為雙軌制的說法是正確的。根據這個說法,如果總統擁有國會的多數,雙首長制就朝美式總統制移動,總統成為事實上的最高行政首長;如果總統沒擁有國會的多數,雙首長制就朝內閣制移動,總理成為國家事實上的最高領導人。
我認為這種理解不符第五共和憲法設計的原意,也不符第五共和成立以來體制發展的事實。我認為對法國雙首長制的正確理解應該是:無論什麼時候,無論任何情況,總統都是國家最高領導人,總理都是國家最高行政首長。
總統和行政院長分別承擔國家最高領導人和國家最高行政首長的憲政角色,應該也是以法國體制為藍本的台灣現行中央政治體制的精神所在。總統領導整個國家,當然包括領導行政院,但並不直接指揮行政院。行政院的日常政務還是由行政院長全權指揮,受立法院的完全監督。立法院則以行使倒閣權作為最後手段,讓行政院長必須對其完全負責。這就是台灣現行憲政體制所規範的總統和行政院長的憲政權責分際,無論總統是否擁有國會多數,應該都一樣。
總統有權無責嗎
那麼,這是不是「總統有權無責」?
從一九九0年到今天,一直有人對雙首長制提出這種不公平的指責。
「總統由人民直接選舉,當然直接對人民負責,不對立法院負責。」
在一九九0年民進黨召開的憲政小組會議,我就作過這樣的答覆。
「對人民負責」,在網路時代,更不是一句空話。有充分資訊的全體人民的監督能力,比起由少數政治菁英組成的國會的監督能力,只會有過之而無不及。網路時代的全體人民的監督,可以說是無時不在,無所不在。監督的成果則直接反映在隨時公佈的「總統支持度」民調。
何況,現行憲政體制並沒有讓總統享有被國會監督的「免責權」。「中華民國憲法增修條文」如是規定:
“總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出。
立法院提出總統、副總統彈劾案。
立法院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體立委二分之一以上之提議,全體立委三分之二以上之決議,聲請司法院大法官審理。"
法國第五共和憲法沒有關於總統罷免和彈劾的條文。「政府是必需之惡」,必須嚴加防範:這是非常過時的政治理論!
這樣看來,還能強說在現行的憲政體制之下總統有權無責嗎?!