世道人生︰無三權分立即無法治(李怡)
距近將近300年了,在1748年,法國思想家孟德斯鳩出版了他的巨著《論法的精神》,提出了人類社會體制最重要的觀點:法治對每個國家至關重要,而保證法治的手段是三權分立,即立法權、行政權和司法權分屬三個不同的國家機關,三者相互制約、權力均衡。
三權分屬三個機關,這不是重點,重點是三機關獨立行使權力,互相制約。立法機關制約行政權,所有行政開支和措施要由立法機關通過法律實施;司法機關以法律專業去裁決行政措施和立法機關的法律是否合憲。如果立法機關受行政機關主導,就不再是獨立行使權力,《基本法》所說的行政機關對「立法會負責」就是空話;孟德斯鳩說,「如果司法權同行政權合而為一,法官便將握有壓迫者的力量」,也不再是司法獨立也。
三權分立的精髓其實就是用立法權和司法權去制約執政權,即行政權。因為行政權在未有民主、未有立法、司法制衡的權力之前,就是專制的絕對權力。
所謂權力,就是一個人能夠支使其他人去做他們不一定願意做的事的能力。孟德斯鳩說,「有權勢的人傾向於侵犯無權勢的人,這是人類生活的一大特點。」「一切有權力的人都容易濫用權力,有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。權力具有天然的膨脹性和向惡性,任何權力都會生出腐敗,要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。」這是設定三權分立的理論基礎。
「權力使人腐化,絕對權力使人絕對腐化。」這句阿克頓勳爵的名言,概括了人類全部的罪惡歷史—人類所有罪惡,都是權力不受約制、權力濫用所造成的。
孟德斯鳩處於法國君主制時代,為了逃避當時的審查制度,《論法的精神》由友人資助將書稿拿到日內瓦出版。出版後即連續印了22版,對當時和後世發生翻天覆地的影響。美國的《獨立宣言》和《美國憲法》、法國大革命的《人權宣言》,部份立意都源自這部巨著。此後的二、三百年,幾乎所有國家,在制訂憲法中,都列明立法權和司法權的獨立運作,遵循的原則就是三權分立。
當然,由於權力的誘惑實在太大,因此即使在憲法上寫明立法權和司法權獨立的國家,也未必真正實行三權分立。比如中國憲法,也寫明立法、司法獨立,但實際上都要接受黨領導。
如果講明沒有三權分立,行政主導,那就太赤裸裸擺明執政者可以濫用權力,全屬人治,沒有法治了。
1984年公佈《中英聯合聲明》,當時最讓我覺得重要的一句就是對九七後政體的承諾是:「立法機關由選舉產生。行政機關必須遵守法律,對立法機關負責。」《中英聯合聲明》提到兩個國際人權公約在香港有凌駕其他法律條文的地位,因此當時世人都認為「選舉」就是人權公約所定的「普及而平等」的選舉;行政機關對立法機關負責就是間接向選民負責。《中英聯合聲明》和其後據此制訂的《基本法》都沒有「行政主導」這個詞,而整個政體設計,就是三權分立的體制。
所以,今天說香港從來沒有三權分立,說香港實行的是行政主導,那就等於說香港退化到專制社會了。孟德斯鳩說,完全沒有制衡的權力是專制統治,它的統治意識依靠的是「恐懼」。他的另一句名言是:「任何專制國家的教育目的都是在極力降低國民的心智。」這就是林鄭表示要對香港教育「撥亂反正」的原因。
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