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📌行政機關的判斷餘地與司法審查／李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授）#月旦法學雜誌第316期
　　
本文以臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決為例，討論行政機關判斷餘地理論與司法審查間之關聯，歸納目前實務學說普遍承認具有判斷餘地的案件類型，並嘗試建立法院對於行政機關適用不確定法律概念的思考路徑。而後進一步針對本案情形，法院判決認為健保署對於全民健保「被保險人合理住院日數」之核定具有判斷餘地，指出其有判斷餘地之見解雖值贊同，卻未就個案審查衡量行政機關有無資訊不完備等瑕疵，實屬灼見。
　
✏關鍵詞：不確定法律概念、判斷餘地、專家審查、健保保險給付
　
✏摘要：

本案之爭點在於：健保署對被保險人「合理住院日數」所為之判斷是否合法？此一問題涉及何謂「合理、適當之醫療服務」不確定法律概念的解釋與適用。本案判決援引判斷餘地理論，認為「被保險人合理住院日數」之判斷職權，涉及高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，鑑於法官審查能力有限與權力分立原則，法院應尊重健保署基於專業醫師本於專業審查結果之判斷，駁回原告之訴。本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑。據此，檢視後得出結論：本案判決因限於專家迷思，未能指出健保署之原處分有應考量之因素而未考量與判斷理由不備之違法情事。
　　
✏試讀
🟧問題意識之說明
　
本案為全民健保保險對象於臺灣地區外發生不可預期之緊急傷病，於當地醫療機構就醫後，回臺向保險人健保署申請核退境外自墊醫療費用之爭議案件，其所涉及的法令主要為健保法第55條第2款連結全民健康保險自墊醫療費用核退辦法（下稱「核退辦法」）第6條第1項第2款之規定。據此，保險對象在符合「於境外發生保險人公告之不可預期的緊急傷病」、「須在當地立即就醫」要件時，即可向健保署申請自墊醫療費用之核退。健保署則依每季公告之核退費用基準於審查後「核實給付」，惟核退金額不得高於核退辦法所規定之定額上限。而所謂「核實給付」依衛福部91年之函釋，係考量世界各地醫療水準及制度差異所為之裁量性規定，依「例外從嚴」之法理，本保險施行區域外之核退案件，除有核退金額不得高於本保險支付各特約醫學中心各類平均費用之上限外，保險人所依循之審查原則應無二致，亦即保險人對施行區域外之核退案件，應有審核其是否適當且合理之權限。基此，本案法院判決處理的爭點乃：健保署對被保險人原告「合理住院日數」所為之判斷是否合法？
實則，全民健保為增進全體國民健康，提供保險對象基本之醫療服務，惟囿於財源之有限性與社會資源分配之公平性，對於保險給付以合理而有必要之醫療服務為限乃制度設計之必然。至於，如何之醫療服務方為合理、適當，健保法第63條第1項則授權保險人遴聘醫藥專家進行審查，並據以核付費用。然而，何謂「合理且適當」涉及評價與判斷，乃行政法領域中之不確定法律概念，行政機關就不確定法律概念在具體個案適用之判斷是否合法，基於依法行政原則與憲法保障人民訴訟權之旨趣4，理應由職司法律解釋與適用之行政法院加以審查，惟因不確定法律概念之含意多半模糊，又常涉及許多複雜之主觀、客觀評價事實，法院原則上雖享有最終決定權，但學說上實務上多承認在例外情形下，行政機關於解釋適用不確定法律概念時，應享有一定的「判斷餘地」，法院應予以尊重。
　
🟧法院審查不確定法律概念之思考路徑
　
基於有權利即有救濟之憲法原則，不確定法律概念之解釋與適用，最終的決定機關，原則上是法院而非行政機關。然而，不確定法律概念中，除有描述性或經驗性的概念6外，也常有許多需要價值判斷或利益衡量的概念，依「機關功能最適原則」，其適用是否宜由法院做完全的審查，不無疑義。是以，針對規範性、評價性不確定法律概念之解釋與適用，在實務上最重要的課題即是探求：何時應例外地承認行政機關對行政決定的判斷餘地以及法院在何範圍內得對此項判斷餘地予以審查。就此，本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，嘗試從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑，期提供法院檢視行政決定是否合法時，更清晰的方向與指引。
首先，須辨明的是，此所謂之判斷餘地，應只存在於不確定法律概念對於個案的涵攝，即行政機關對於個案事實是否合於法律構成要件的個案判斷，而不及於事實認定與其解釋，蓋事實之真偽法院須依職權調查證據，依經驗與論理法則認定之；而法律的抽象解釋具通案性，法院有最終的解釋權，應依解釋方法探求法律的意旨，不受行政機關法律見解的拘束。
其次，判斷餘地的存在需有法律的授權，行政機關依法行政，故法律乃是探求判斷餘地是否存在的形式出發點，而是否存在法律授權可透過法律上明確規定，如德國限制競爭法或通訊傳播法明確授予行政機關判斷餘地，或透過法律解釋承認判斷餘地，因此「具備正當化判斷餘地的實質理由」為存在判斷餘地之關鍵……
　
🗒全文請見：專家說了算？行政機關的判斷餘地與司法審查──從臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決談起，李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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#問政不分藍綠為消防抗議第二段
辛苦的消防打火英雄，在火場上衝鋒陷陣、出生入死救人，為了提升專業救生技能，卻因受訓而被追討「危險加給」等津貼。
#今天直播暫停喔小羅在趕論文你們有想我嗎XD

——————詳細過程——————
今年4月間接獲轄區多位基層消防人員陳情參加因公「奉派受訓」與「全職進修」，無故被扣除或減發「主管加給」、「危險加給」、「危險加給加成」，經查此舉根本與行政院95年12月5日院授人給字第0950064869號函訂定「警察人員帶職帶薪全時進修期間各種加給支給原則」規定關於消防機關警察人員參加其他非屬取得較高學歷或學位之帶職帶薪受訓期間，加給照常支給之規定完全牴觸，消防局本身更自訂108年1月1日生效之「研商本局消防人員訓練進修期間待遇核發原則」毫無法律之授權及逾越裁量權限，而且六都當中唯獨臺中市政府消防局所獨犯的錯誤！

況且，消防署107年10月12日消署人字第1070203125號函、內政部再次來函107年12月28日內授消字第1070458631號函都重申行政院函所訂「警察人員帶職帶薪全時進修期間各種加給支給原則」核發。固然臺中市政府消防局已經針對108年1月1日以後的扣款錯誤進行發還，但很遺憾，104~107年底受害者多數，金額最大宗的扣薪錯誤則完全沒有處置！

「議員是作為公部門與民眾的溝通橋樑」，對小羅而言，服務民眾關注的必然是與自身社會距離最近的親身事務，更是小羅維護消防人員穩定服務環境議題的重要素材。

承續媽媽市長照顧消防弟兄的允諾，小羅將全力爭取經費償還所有受害者！

辛苦的消防打火英雄，在火場上衝鋒陷陣、出生入死救人，為了提升專業救生技能，卻因受訓而被追討「危險加給」等津貼。

—————-詳細過程
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況且，消防署107年10月12日消署人字第1070203125號函、內政部再次來函107年12月28日內授消字第1070458631號函都重申行政院函所訂「警察人員帶職帶薪全時進修期間各種加給支給原則」核發。固然臺中市政府消防局已經針對108年1月1日以後的扣款錯誤進行發還，但很遺憾，104~107年底受害者多數，金額最大宗的扣薪錯誤則完全沒有處置！

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https://tw.appledaily.com/local/20210826/TGIUCSEPONHRRJI2PMI6MDATOM/

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今年4月間接獲轄區多位基層消防人員陳情參加因公「奉派受訓」與「全職進修」，無故被扣除或減發「主管加給」、「危險加給」、「危險加給加成」，經查此舉根本與行政院95年12月5日院授人給字第0950064869號函訂定「警察人員帶職帶薪全時進修期間各種加給支給原則」規定關於消防機關警察人員參加其他非屬取得較高學歷或學位之帶職帶薪受訓期間，加給照常支給之規定完全牴觸，消防局本身更自訂108年1月1日生效之「研商本局消防人員訓練進修期間待遇核發原則」毫無法律之授權及逾越裁量權限，而且六都當中唯獨臺中市政府消防局所獨犯的錯誤！
況且，消防署107年10月12日消署人字第1070203125號函、內政部再次來函107年12月28日內授消字第1070458631號函都重申行政院函所訂「警察人員帶職帶薪全時進修期間各種加給支給原則」核發。固然臺中市政府消防局已經針對108年1月1日以後的扣款錯誤進行發還，但很遺憾，104~107年底受害者多數，金額最大宗的扣薪錯誤則完全沒有處置！
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賣地還是醫療用地，行政裁量在縣府

本日為財政處及稅務局業務報告，因時間因素，森堡僅對財政處與金酒公司提出質詢，質詢內容如下：

▶️ 財政處部分

1. 金門的大型公共建設面對的問題是大面積的公有地取得不易，之前產博園區開發時，縣府也是這樣回應外界的質疑，然而，日前行政處報告時，縣府明確表示了單一醫療中心面對疫情的風險，但金西醫療專區與衛生局因為共構需求，一直無法找到適當位置，使得後續相關規劃卡關！

因此，森堡再次質詢財政處的慈濟專案讓售案，希望擁有「行政裁量權」的縣府能再次審視此案，不要用兩套標準面對議會對「今年總預算」與「去年讓售案」決議，更不要讓政治利益考量，凌駕金門全體縣民醫療之痛上。

2. 縣府委託台灣博特顧問有限公司，建議以「合建分屋」為優先方式進行中和五眷村的規劃，由於該公司100年度承接「金門縣工商休閒園區促進民間參與作業BOT案履約管理」委託專業服務勞務採購案，當時所做的內容與現況相去甚遠，因此森堡對此公司所做的評估與後續管理憂心忡忡，希望縣府能繃緊神經，好好把關此案！

3. 新北市中和區金門新村社會處原保留4戶住宅，但因已無公用需求，依土地法規定送議會同意及行政院核准處份上開4戶住宅，預計於110年辦理公開標售，森堡建議縣府租用予同鄉會做為聯絡會址，一來可節省預算支出（補助同鄉會館修繕），又讓旅台鄉親有聚會場所，一舉數得何樂不為？

▶️ 金酒公司部分

1. 廈門金酒公司去年的營業收入執行率55.87%，績效獎金會不會打擊母公司的士氣？

2. 金酒公司員工涉嫌違反政府採購法，二審判有罪，目前全案仍上訴中，過去寧山廠也出現浮報經費的事情，是否有管理鬆散及獎罰不公之虞？森堡要求總經理能正視這些問題，避免讓類似的狀況再次發生。

3. 坊間盛傳議會的同仁都可批售牛年的玉璽酒，導致服務處電話詢問與騷擾不斷，森堡在本日建議至金酒公司現場清點庫存後，要求金酒公司發布聲明稿以正視聽，以免陷所有議會同仁於不義！

今(24)日林佳龍委員在社福及衛環委員會針對單耳失聰人士的社會救助與福利質詢內政部曾中明次長、社會司簡慧娟司長、以及教育部社教司黃坤龍副司長。由於目前單耳失聰不符合身心障礙的標準無法申請社會救助與福利，在質詢中林佳龍並要求曾次長手遮一耳短暫接受質詢，感受單耳失聰者的不便。林佳龍也要求內政部應將單耳失聰從寬認定納入身心障礙保障範圍。

林佳龍提出目前身心障礙手冊對於聽覺機能障礙的訂得相當嚴格，導致在實務上非常多的問題，根據行政院衛生署公告的「身心障礙等級」規定，聽覺機能障礙等級標準如下：
1.「輕度」：優耳聽力損失在五十五至六十九分貝者。
2.「中度」：優耳聽力損失在七十至八十九分貝者。
3..「重度」：優耳聽力損失在九十分貝以上者。
林佳龍向在場官員表示，所以現在有聽覺機能障礙的人，若只有一個耳朵聽力損失，即單耳失聰的話，是不符合目前身心障礙的標準。林佳龍指出由於單耳失聰的學童,並無法納入身心障礙手冊的領取範圍，無法像雙耳失聰的兒童可以請領電子耳等輔具補助，更不屬於特教範圍。所以單耳失聰的孩子只能進入一般學校就讀，求學過程中經常面臨走路不平衡、上體育課會跌倒，上課聽不清楚，可能老師會認為他上課不專心聽講，在校孩童經常會受到同儕的欺負。林佳龍認為，慣用單耳更容易加速他聽力的失衡，也懷著正常耳朵聽力受損的恐懼，心理上的衝擊超乎身體障礙的傷害。

林佳龍質詢教育部黃副司長，教育部的特殊教育法子法草案中第九條，沒有納入單耳失聰的學童，全面犧牲了單耳的就學環境的權利，這樣合理嗎?教育部特教小組邱專員答覆，鑑定辦法在今年有修正，但對單耳失聰的確沒有納入，不過特教評估是比較寬，會依照需求來判定，也就是說特教的判定的範圍比較寬。曾次長則表示，身心障礙者的判定是經過專業的鑑定，是比較嚴格。

林佳龍以一真人真事蕭先生的故事向內政部質詢，對失聰者判定這麼嚴有沒有道理?林佳龍當場念出蕭先生的陳情信：「我是一個右耳重聽的人，也是丙等體位的平常人，我知道像我這樣的人不多，在求職中飽受不少異樣眼光，也不是很順利，但我繳稅是平常人，郤要受大眾以殘障人士來看待，真想要做殘障人士...如果要把我們當殘障人士，可以請快速通過法律來執行。」林佳龍向官員表示，政府的認定裁量影響單耳失聰者不只是在就學還包括就業。

林佳龍在台中已經連續七年舉辦過針對身心障礙家庭「有愛無礙真情之旅」，起源自一位成功的遊覽車老闆，他有兩個身心障礙的弟弟，每當學校遠足或旅行，他就要在家裡照顧兩個弟弟，所以他發願照顧身心障礙者，又因為身心障礙家庭信任林佳龍的號召，於是每年由林佳龍帶隊，這位董事長出五十輛遊覽車帶身心障礙的小朋友出遊。林佳龍也向在場官員表示，因為聽障朋友常使用電話簡訊，他也協調中華電信對聽障朋友降低簡訊費用，這都是民間走在政府之前。林佳龍要求內政部應將單耳失聰從寬認定身心障礙納入身心障礙，「司長可不可以研究?研究後若要以修法來解決，我就來提!」，內政部表示，會跟衛生署研究，並將研究結果回報林佳龍委員。