《文茜的世界財經周報》歐洲危機系列報導:馬克洪”共和前進黨”國民議會獲得壓倒性勝利
【馬克洪”拿走政治”從右派擷取市場經濟精髓 從左派吸取重要部門國家應扮演角色 新人.新概念與新政黨完全顛覆第五共和】
超級強震,海嘯,土石流,龍捲風,大浪來襲,海水倒灌,嫻熟於巴黎協定,全球暖化議題報導的法國媒體,找不到法文裡更多的字彙,來形容這一場史無前例的國會改選,馬克洪14個月之前所創立的"前進運動",在總統大選後改組為"共和前進黨",在577個選區所提名的468位國會候選人,只有10位沒有進入第二輪,有400位在他們各自的選區獲得最高票,58位獲得第二高票,就連選前弊案纏身的部長級候選人菲宏Ferrand,也以其選區最高票34%順利過關。
剛滿月的"共和前進黨",以32.8%得票率竄升為全國最大黨,甚至超過馬克洪在總統大選第一輪的得票率,加上他就職第一個月亮眼的外交表現,使"共和前進黨"得以乘勝追擊,讓半數名不經傳的政治素人參選,終結了124位在位議員的連任夢想,結束了一個以特權自肥,把民意公職視為終身職的封建時代,顛覆了左右兩黨輪替的共生環境,打破了代表左右兩派紅色和藍色的光譜藩籬。
"共和前進黨"晉升成一個,集氣吸睛 紅得發紫的品牌 ,啟動了一場排山倒海的紫色革命。
您想在法國花都巴黎投資房地產嗎,千載難逢的機會來了,巴黎河左岸的黃金地段,一棟有名的歷史建築,是法國社會黨的總部,在6月11號晚間,國會大選第一輪開票結果公佈之後,恐怕要面臨被抵押或是拍賣的命運,卸任的執政黨從國會577席次中的294席,潰不成軍,以9%得票率僅剩下15-30席,第一輪就被淘汰出局的,包括現任黨主席,和社會黨總統候選人哈蒙,依據法國選罷法,對政黨每張選票一年1.42歐元的補助金,確定失去的264個國會席次,將導致9500萬歐元的損失,這不只是社會黨在法國第五共和歷史上,最慘烈的滑鐵盧,更是一場使社會黨瀕臨破產的金融海嘯。
歐蘭德五年跛腳的政績,不但讓他自己主動放棄競選連任,也拖垮了社會黨,但受到重創的不只社會黨 ,原來在國會佔有196席次的保守黨,也暴跌至70-110席,選前野心勃勃希望能在國會,逼近半數造成共治局面,現在只希望第二輪能夠止血停損。
總統大選進入第二輪的極右派瑪琳勒朋,雖然她個人獲得46%選票,得以順利進入第二輪,但是國民陣線整體只獲得13%的投票率,大概只能有1到5個席次。
由梅隆雄領導,希望終結第五共和的極左派,除了他自己空降馬賽參選成功之外,估計可以拿下8-18席,以11%的得票率,成為取代社會黨的左派霸主,但是不見得能達到,至少15需要席次的國會黨團門檻。
雖然第五共和每一位當選的新總統,都能在緊接著的國會大選中獲得多數,但是"共和前進黨"預期可以,超過400個席次的紫色浪潮,幅度之大前所未見。
「基於政治原因,他們黨員不會主動投靠,我們很清楚,因為我們很早就作出的診斷 ,所以我不會鼓動他們倒戈或是脫黨,我要的是讓他們鬆動,亂了陣腳,讓他們來承,擔分裂的成本,」法國總統馬克洪。
這是馬克洪在總統大選前就佈好的局,選擇了右派保守黨裡一名實力大於名氣 ,而且每週在左派指標性的"解放報" ,撰寫選情分析專欄的菲利普來出任閣揆 ,還有在保守黨候選人費雍弊案被起訴之後,第一位公開表示不支持費雍繼續參選,精通德文的勒梅爾出任經濟部長,這正是馬克洪創黨參選之前的職位。
兩步好棋,有效安撫了總統大選後失落的保守派選民,成功地讓期待改革的右派選民,放棄對新內閣投下反對票,讓原本訴求政黨輪替,來進行改革的保守黨毫無招架之力,不僅如此,對於沒有脫黨參選但是公開表示,在國會願意合作的保守派大將,例如負責主持右派初選的總幹事Thierry Solere,更獲得新任閣揆菲利普的親自站台助選,徹底粉碎所有左右黨派的標籤認證。
對於不攻自破的社會黨,少數早早繳械示好,希望能夠爭取到馬克洪品牌加持的,社會黨候選人,"共和前進黨" 為了劃清,和歐蘭德政府的界線,拒絕認養,但不提名任何候選人在同一選區競選,前任閣揆瓦爾就是最好的例子,這是碩果僅存的幾位社會黨遺孤,沒有被淘汰出局的主要原因。
馬克洪的中間路線,不但徹底瓦解了法國傳統兩大政黨,兩輪投票之間不同黨派結盟,爭取過半數的選舉制度,本來就有利於左右選民向中間路線靠攏,更嚴重削弱了光譜兩端的極左派和極右派,原來個人魅力遠遠超越政黨實力的,瑪琳勒朋和梅隆雄,將會成為紫色國會裡知名度最高,卻毫無任何部隊的個體戶。
分裂破碎,政治立場南轅北轍的四個反對黨,在第一輪開票之後,破天荒地找到了交集,防止一黨獨大,搶救國會民主制衡,成為他們一致的競選政見,槍口一致批評"共和前進黨",以品牌號召團購沒有任何經驗的素人,希望能夠圍堵這股勢如破竹,惟馬克洪是從的紫色兵團,歐洲媒體認為,400席起跳的絕對多數國會,讓馬克洪可以放手一搏進行改革,德國總理梅克爾也在第一時間,公開祝賀馬克洪,認為這是法國選民對於改革的支持,比利時法文晚報,更以"王道"來形容紫袍加身的馬克洪,當選之後拒媒體與千里之外的馬克洪,拒絕對第一輪結果做任何評論。
馬克洪:我不會作任何評論 就算是我讓您辛苦的追著腳踏車跑
記者:您要騎好幾個小時
馬克洪:我沒有問題 我慢慢騎 但是您會很辛苦
記者:您就任一個月以來的感想
馬克洪:我不會作任何評論
記者:好吧 反正我跑不動了
因為458位候選人,進入第二輪的漂亮成績單之後,有一個更驚人的數字,是高達51.3%的選民,沒有出席投票的事實,雖然1993年以來國會大選的投票率,持續的下降,但是超過半數的選民缺席,是前所未有的歷史新低,讓馬克洪沒有任何驕傲自滿的餘地。
「儘管棄權,法國數百萬人民仍然毫無猶豫的,連續第三次,重申了追隨馬克洪總統,團結進行改革的意願,」法國總理菲利普。
超過半數的棄權,是第二輪選舉不分左右黨派最大的威脅,新生"共和前進黨",總統大選之後持續動員的能力,不但遠遠超過其他傳統政黨,也同時說明了,法國選民對於傳統政黨的失望,他們並非積極的支持馬克洪的新政改革,只是暫時將權力託付予馬克洪,一個卑微而認命的期待,但是他們的消極,絕不是一張空白支票。
聰明如馬克洪比誰都清楚,他只准成功不容失敗的壓力,因為他的失敗,可能會把法國的答案推向選擇極左派,而且那些放棄投票的選民,可以選擇罷工抗爭來癱瘓馬克洪政府,紫色的國會只是馬克洪新政,漫漫長路挑戰的起點,不是最終的答案。
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為什麼要憲改?憲法如何影響我?講授於李登輝基金會主辦「憲改青獅營」,淡水,台灣綜合研究院,2017/3/11
施正鋒 東華大學民族事務及發展學系教授
憲政改造的正當性及必要性
不管是從現代民族國家的建立、還是民主化的角度來看,台灣目前所面對的課題有三,也就是國家肇建(state-making)、民族塑造(nation-building)、以及國家打造(state-building);國家肇建涉及如何確立國家主權的獨立,民族塑造關心如何凝聚住民的民族認同,而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言,最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度;除了說政黨體系大致會反映社會結構以外,憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構。
『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的,並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間,台灣先後進行六次憲改,重點在如何從事民主轉型特別是國會的全面改選(1991)、以及總統直接選舉(1992),真正牽涉到中央政府體制調整的部份,是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除,包括取消閣揆(行政院長)對於總統人事令的副署權(1994)、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權(1997)。民進黨執政後所主導的第七次憲改(2005),重點在國會減半(由225席減為113席)、區域選舉改為單一選區、廢除國大、以及公投復決(憲法修正案、及領土變更案)。不過,由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸,也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」,造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任,有違民主政治所強調的「權責相當/課責」的精神。
有關於台灣制定新憲法,大致可以從其正當性、以及必要性(可欲性)兩個層面來看。就正當性而言,『中華民國憲法』是戰後前來的中國國民黨外來政權硬塞給台灣人的,因此,不管實質內涵是否適合當前台灣民主體制運作,總是不符Westphalia 條約(1648)以來的普世價值,國家主權屬於老百姓、必須經過「人民同意」,也就是「人民主權/主權在民」,是將人民由君王的臣民提昇為國家的公民,用來掙脫決對王朝加在百姓身上的枷鎖,也就是民主政治的先聲。
不過,人民主權雖然也有對外宣示的作用,也就是主權國家平等的意思,出發點是挑戰君主王朝對於國家主權的所有權。一直要等到「民族自決權」的理念在19世紀出現,也就是所有民族都有權利決定自己在政治、經濟、社會、文化上的安排,以擺脫外族的殖民、統治、或是支配。在過去,移植台灣的中華民國政府是一個無法回去祖國的失根政權;現在,雖然經過前總統李登輝的本土化、以及意欲將中華民國體制馴化的民進黨的陳水扁政府,畢竟還是借殼上市,而制定台灣新憲法就是台灣人向世人展現行使自決權決心的最便捷的指標。
再來,就新憲的必要性而言,如果我們要將人民主權、以及民族自決權具體實現,必須透過現代「民族國家」(nation-state)的建構,將憲法作為台灣所有住民團結的象徵,也就是以憲法來凝聚我們的「民族認同」(national identity)。此時,制憲必須超越對外宣示的階段,還必須兼顧對內多元族群的整合,因此,要同時考量制憲的程序、以及內容能否被大家接受。如此以來,除了傳統的「憲政主義」(constitutionalism)原則以外,也就是以憲法來保障人民的自由/權利不被國家/政府壓制,還必須強調「多元文化主義」(multiculturalism)的精神如何具體反映在憲法裡頭,也就是承認彼此在認同上的差異,更重要的是,我們還要揭櫫「共和主義」(republicanism),也就是在制定新憲的過程,作為公民的每一個人,應該有義務參與新憲法的制定,如此進行的「審議式民主」(deliberative democracy),才能避免民主淪為投票主義、或是讓少數族群擔憂多數暴力。真正能把上述制定新憲的正當性(人民主權、民族自決權)、以及必要性(憲政主義、多元文化主義、共和主義)結合的(圖1),就是兩千三百萬的台灣住民是否想要生活在同一個國家之下?台灣新憲將是回答這個問題的試金石。
憲政體制的分類
憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位,也就是聯邦制、以及單一制的分野,而中央政府體制又可以分為總統制、內閣制、以及所謂的雙首長制三大類別;我們在這裡所討論的憲政體制,就是政治人物所謂的中央政府體制。總統制與內閣制的最大差別,在於行政權與立法權之間究竟是分、還是合。
在總統制之下(圖2),選民有兩張選票,分別選出總統、以及國會議員;總統、以及國會議員有固定的任期,總統不能解散國會,而國會即使再怎麼不滿意總統,也不能進行倒閣,因為,總統是直接對選民負責、而非對國會負責;為了確保彼此的人員分離,國會議員不能擔任部會首長,除非先辭去議員身分。為了要讓避免權力集中,總統除了擁有行政權,也有一些立法權(否決權)、以及司法權(提名權),同樣地,國會除了擁有立法權,也有一些行政權(同意權、罷免權)、以及司法權(同意權),最高法院除了擁有司法權,也有一些行政權(彈劾權)、以及立法權(違憲審查權);總之,除了說是要維持司法部門的獨立以外,最重要的就是要透過彼此之間的相互牽制,以便達到相互平衡的目的。
在內閣制之下(圖3),選民只有一張票來選國會議員,再由國會議員推舉總理/首相;經過虛尊的國家元首(君王、或是總統)任命之後,最為最高行政首長的總理銜命組閣。此時,總理以兩種方式對國會負責:就形式上而言,總理所領導的政黨必須在國會獲得過半以上的席次,要不然,就必須籌組聯合內閣;就程序上而言,如果國會對於政府不滿意,可以發動不信任案,要求總理下台;不過,總理也可以訴之民意,動手解散桀傲不馴的國會,要求重新舉行國會議員改選。由於是權力合一,國會的主導權在於執政黨所操控的內閣,在野黨只能祈求下回大選增加席次;為了要確保行政權與立法權合一,部會首長必須先具備有國會議員的身分,否則,必須透過補選取得。
在雙首長制之下(圖4),選民有兩張票,除了可以選舉國會議員,另一方面,又可以選舉總統;比較特別的是總理的產生方式,除了說是由國會議員推舉,還必須由總統來任命。雙首長制在學術上稱為「半總統制」,意思是說比較傾向於總統制;端賴各國的憲政傳統、以及總統所署的政黨在國會席次,雙首長制的總統在運作上可能是具有強勢的支配性(法、俄)、必須與總理分享權力(芬、葡)、或是淪為弱勢的虛尊元首(奧、愛)(圖5)。
我們可以看到,即使總統制與內閣制有「雙元正當性」、以及「單元正當性」的差別,不過,兩者至少還有一個共同點,也就是「單一行政權」;然而,在雙首長制之下,在制度設計的精神上就有「雙元行政」的本質,也就是說,政黨體系、以及政黨組織會影響行政權的分配。以目前法國第五共和國的憲政體制來看(圖5),首先,總統權力的多寡端賴執政黨是否能掌有國會的優勢,如果是在朝小野大的情況下,到目前為止的做法,是由總統任命國會最大黨的黨魁為總理,也就是所為的「左右共治」,也有人稱之為「自動換軌制」。即使執政黨是國會最大的黨、卻沒有取得過半席次,此時,總統必須找自己的人馬組聯合內閣:如果執政聯盟的夥伴勢均力敵,也就是所謂的「對稱結盟」,總統對於內閣中的友黨比較能言聽計從;相對地,如果聯合內閣的小老弟只有少許席次,也就是「不對稱結盟」,總統比較膽敢強勢主導。即使總統能因為衣尾效果而讓執政黨取得國會過半席次,他的實質權力還要看黨內是否派系傾軋、還是具有高度凝聚力。由此可見,雙首長制的最大特色是雙元行政的權力歸屬不確定,還必須決定於外在的非制度性因素,不像總統制的行政權歸總統、或是內閣制的行政權歸總理,沒有一點模糊的空間。
憲政體制的選擇
在一般人的想像中,似乎是內閣制比較適合民主發展,而總統制則比較容易走向威權、或是獨裁政權。乍看之下,這樣的印象式論斷好像言之成理,特別是由國人熟悉的民主國家來看,採取總統制的國家只有美國,採取內閣制的國家至少有英國、德國、以及日本,而採取雙首長制的國家只有法國。儘管如此,實證上未必獲得同樣的支持,以三波民主化的憲政發展軌跡來看,三種憲政體制被青睞的機率幾乎是不相上下;我們甚至於可以說,除了君主立憲國家(西歐、北歐)、以及前英國的殖民地(非、亞、加勒比海)以外,選擇總統制、或是雙首長制的國家遠超過內閣制,特別是在東歐民主化的過程,至少有一半的國家採行不同形式的雙首長制;在這節骨眼,我們有必要重新檢視學理上的解釋,或許有助於我們的憲政體制選擇。
在政治學裡頭有關民主化的文獻,對於總統制與內閣制的優劣,有過兩波激烈的辯論。Linz與Valenzuela(1994)認為,總統制除了有「雙元民主正當性」、以及「贏者全拿」的特色以外,由於任期固定而造成體制僵硬,如果總統因為政黨體系零碎而無法掌控國會的情況下,尤其是出現所謂的「分裂政府」之際,朝野之間的角力反映在行政與立法部門之間的拉鋸戰、甚至於總統動彈不得,在相互推諉下,選民不知要找誰負責,又因為缺乏解散國會/倒閣等機制作為解套的安全閥只有訴諸於體制外的力量來打破政治僵局,譬如軍事政變;而拉丁美洲國家在1970年代的民主政權崩潰,往往被視為總統制運作失敗的例子,特別是阿葉徳(Salvador Allende)擔任總統之下的智利。
Shugart與Mainwaring(1997)則認為,由於除了貝里斯是前英國屬地以外,拉丁美洲國家並沒有其他採取內閣制的例子,因此,沒有辦法證明究竟是總統制的制度性缺陷,導致這些國家在1960、1970年代的動亂;事實上,在同一時期,採取內閣制的國家也有希臘、以及土耳其的民主崩潰,而西班牙要到1970年代末期才回復民主,更不用說民主政治曇花一現的緬甸、肯亞、以及索馬利亞在獨立後都採行內閣制;如果把考察的時間往前推移,在1920、1930年代出現民主崩潰的歐洲國家,除了德國以外,諸如義大利、葡萄牙、西班牙、以及三個波羅的海國家都是採行內閣制。他們懷疑,即使當年智利採取內閣制,聯合政府也未必能幫阿葉徳逃過一劫。再者,他們認為研究者如果沒有辦法抽離其他「背景條件」對民主的影響,譬如所得水準、人口多少/族群組成單純、以及英國殖民傳統(憲政體制以外的政治制度、文官體制、以及地主是否掌控國家機器),那麼,所謂內閣制比較有利於民主政治的因果關係是假性的。
Shugart與Mainwaring(1997)甚至於認為這些所謂總統制的缺陷,其實就是總統制的優點。首先,他們認為在總統制之下,選民有兩張票,分別選總統、以及國會議員,可以說有多一種選擇的機會,尤其是萬一擔心行政權獨大之際,可以進行分裂投票。再來,由於選民直接票選總統,由根據政績來決定是否賦予連任,責任清楚,不像在內閣制之下,選民只選國會議員,對於總理沒有約束力,尤其是在選後組成聯合政府,政策妥協未必符合支持者的授權。此外,由於國會議員選舉並不完全決定於總統的母雞帶小雞效應,國會議員在立法上可以有較大的自由度,國會才有可能制衡總統。儘管總統制因為總統任期固定、總統無法像總理可以解散國會、可能造成政治僵局,或是因為總統無法順利取得多數立法聯盟、容易出現弱勢行政,然而,即使面對在野黨在國會的牽制,政局至少還可以維持一定程度的穩定,尤其是民心寄望一個強有力的國家領導者之際,不用擔心因為政府更替頻仍而造成人去政亡。至於「整碗捧去」的指控,其實,在內閣制之下,如果執政黨在國會佔有優勢、不用仰賴友黨的奧援,根本就不用作任何妥協性的分配,特別是在黨紀堅強之際;相對地,一個具有民意基礎的強勢總統,他可以壓制黨內的異議,以超越黨派的人事、或是資源分享來形成執政聯盟。
總之,決定民主制度出現、以及其維持、或是崩潰的因素,包含制度性、以及非制度性因素(Frye, 2002)`;而制度性與非制度性因素之間,彼此也有可能相互影響(圖6)。因此,當我們在從事憲政體制選擇之際,必須考察,究竟民主體制的出現,是否完全決定於憲政體制的差別;同時,民主體制的崩解,是否肇因於結構性的因素;更重要的是,我們必須進一步考察,究竟憲政體制的選擇,是否有助於其他目標的追求,特別是國家定位的確立、以及族群分歧的化解,也就是說,在思考如何進行國家制度打造之際,必須同時考慮是否能有助於國家的肇建、以及民族的塑造。
憲改的展望
由1980年代到在二十世紀,海外到島內興起第一波制憲運動,應該有二十部上下台灣憲法草案,百花齊放,包括總統制、及內閣制都有;鄭南榕就是因為刊登許世楷的台灣憲草,最後引火自焚。民進黨執政期間,陳水扁總統在2003年誓言2006年催生台灣新憲,連任後積極推動,相關部會配合研議專章,民進黨政策會銜命推出總統制、及內閣制兩個版本,號稱中華民國「第三共和」。另外,民間的二十一世紀憲改聯盟,經過一年半的研議,也提出兩個版本供選擇,代表由下而上的參與。
如果暫且不提憲改的方式,我們有三項基本課題。首先是菁英們必須相互說服,到底目前的憲法出在哪裡,特別是窒礙難行到必須通盤翻修、而非補破網就好。對於本土派而言,制訂新憲的最大共識是中華民國憲法並非我們自己定的,這樣的理由畢竟不夠充分,畢竟,我們在過去二十多年的民主化過程,已經透過七次增修條文的方式進行漸進式的調整,當時一定有其特定的時空、以及政治角力及結盟。此番,昨是今非,到底是要擘劃一部可以適合民主鞏固、還是民主轉型的憲法,恐怕還是必須經過一番辯證。
換句話說,到底是車子不好(憲政體制)、駕駛技術太菜(新手上路)、路況顛簸(國民黨黨產)、還是天候不佳(政治素養),必須先有正確的問診,接著是合理的病理分析,最後才有可能提出有效的藥方。坦誠而言,我們目前看到的改革不只是頭痛醫頭、腳痛醫腳,甚至於是頭痛醫腳、腳痛醫頭,沒有藥到命除,已屬萬幸。或許,政治菁英爾虞我詐,應該負最大的責任,然而,學界未能本著專業良心、投懷送抱,把自己當作熱炒一百店的炒手,也是不可原諒的幫兇。總之,果真老車破舊不堪,我們也要回答一個基本的問題,究竟這部新車是市區上下班、跑新竹科學園區通勤、還是週末家人出去遊山玩水用的?
接著是憲法的文本,基本上包括憲政體制、以及人民權利兩大部分。就憲政體制而言,除了中央政府體制,我們多年來只著重行政區域重劃,拼拼湊湊,往往忽略到中央與地方的關係,也就是到底現有的單一體制就好、還是有採取聯邦制的必要性?透天厝、公寓、大廈、還是別墅,功能不同,把大方向決定了,接下來才知道要用鋼樑、還是傳統的鋼筋就好。如果不能先釐清中央政府與地方政府的關係,只是籠統的宣示地方自治,當然會頭重腳輕、諸侯爭霸,大家為統籌款吵半天,只看到「富者恆富、貧者恆貧」的馬太效應肆虐,更不用談合理的國土規劃。
就中央政府體制而言,由於1997年的增修條款,閣揆的任命不再需要國會同意,因此遠離雙首長制。儘管如此,由於國會缺乏調查權,加上預算及立法功能不彰,根本無力制衡總統,因此,與其說目前憲政安排為所謂的超級大總統制,倒不如說國會過於積弱,不算是真正的總統制;表面上,立法院被譏為令人生厭的憲政大怪獸,其實,只不過是藉著質詢權修理政務官的紙老虎,很容易被肉桶法案收買。我們必須指出,朝野政黨對於究竟要採取怎麼樣的憲政體制,卻又相當程度的共通點,就是執政的時候贊成總統制、在野之際支持內閣制,都是本位主義,未能替國家的長治久安著想。
如前所述,自從第三波民主化以來,國際上對於憲政體制至少有兩波實踐,先是1980年代的南歐、及中南美洲,再來是1990年代的中、東歐,學界已經累積相當的文獻,可惜,不管是閉門討論、還是公開的辯論,國內的爭辯多半停留在常識性層次,不能汲取他山之石、也未能作有意義的對話,當然就不會有整合。我們以為,憲法應當是為當代所用、而不是要交給後代子孫,因此,政治菁英此刻應該決定總統制、內閣制、還是雙首長制;如果本身都沒有辦法相互說服,把責任丟給一般的老百姓,那是問道於盲,也是不負責任的作法。這時候,我們也必須同步思考選舉制度、以及相關的政黨體系,看要如何與中央政府體制搭配,學理及實務的文獻相當豐富,必須找專家來幫忙整理分享,不是用常識作想當然爾的思考。在三月太陽花學運結束後,公民團體喊出召開「公民憲政會議」的訴求,為這回的憲政改造現出第一道曙光。
如果暫且不提制憲,目前各種憲改的看法包括國家定位、憲政體制、選舉制度、以及人民權利。就憲政體制而言,目前的主要爭議是九七體制把行政院長當作幕僚長,國會對於總統莫可奈何,因此有不少人主張恢復閣揆的同意權,也就是所謂的「權責相符」,實質上回到雙首長制。姑且不論雙首長的優缺點,當年就有人以這樣的安排認為中華民國憲法是內閣制,必須有更多的辯論輿論述。
中華民國把舉選制度置於憲法規範,莫可奈何。由於民進黨與國民黨聯手的2005年修憲,區域選舉由複數選區改為單一選區相對多數決、並讓選民自行投政黨票(單一選區兩票制),實質的影響就是壓縮小黨的參政空間,特別是台聯、以及親民黨。近年來,包括公民團體在內,主流的看法是將目前的日本式並立制調整為德國式的聯立制、同時將分配政黨比例的門檻由5%降為3%。就目前的社會氛圍來看,大黨為了取得小黨的背書,應該會釋出善意。
相關的配套是適度增加國會的席次。上回修憲將國會席次由225減為113席,經過將近十年的實際經驗,不管是委員會的運作、還是選民服務,大家應該都有立委粥少僧多、疲於奔命的感覺。然而,由於民間普遍對於立委的表現不好,直覺上反對增加席次;同樣地思維也出現在監察權併入國會,似乎未能獲得民意支持。其實,如果國會職權不變,增加席次是降低每個立委的權力;同樣地,如果要讓國會有效制衡總統,監察權是應該放在立法院,至於立委的素質,應該是把重點在選前提名、以及選後監督,而非削弱國會的職權。
可惜,我們目前看到的說法是為了配合走向內閣制、一些立委必須同時入閣擔任部會首長,因此必須增加酌予增加國會席次。人家是買菜送蔥,現在卻是為了送蔥只好買菜,本末倒置。其實,不管是何種憲政體制,國會的席次不外考慮運作效率、以及選民代表,政治學者的實證歸納是人口數的三次方根,以台灣2,300萬人口來看,應該是可以有285席。只不過,當年「國會減半運動」轟轟烈烈,敗腎割腰子,昨是今非,好像沒有人拉得下這個臉。
一般而言,憲政變遷要能成功,關鍵在於朝野政黨聯手。國民黨在潰敗之際高喊內閣制,是真是假?士氣正旺的民進黨沒有必要接招,「憲改會議」是虛與委蛇;只不過,萬一弄假成真,人民能接受沒有實權的民選總統嗎?至於由公民團體主張「兩步到位」、在2018年完成「全面憲改」,應該是著眼國會搶灘。整體來看,即使這次修憲有成果,大體還是「白牌車趴趴走」的憲政體制,且戰且走。
我們以為,如果只是純粹站在制憲運動的立場來看,為了要突顯對外的國家定位立場、強調人民主權,也就是以新憲的制定來展現來灣人實踐民族自決權的決心,或許可以不去關心憲政體制的選擇。然而,如果大費周章所獲得的新憲只是舊酒新瓶、未能跳脫現有體制的窠臼,既不能處理當前的治理困境、又不能有助於族群分歧的管理,作為社會運動者,豈不是淪為欺騙社會大眾的廉價代理商?如果政治菁英、以及專家學者都認為老百姓對於憲政體制的選擇缺乏興趣、或是無力判斷,那麼,又如何透過討論來培養負責的公民、以及彼此休戚與共的意識?
自來,台灣人民制憲運動主張總統制,其實,就是認為民選總統可以向世人彰顯台灣人獨立建國的意志力;此外,在民主化的過程中,具有民意基礎的強勢總統,可以抵制黨同伐異、族群分歧、或是階級鬥爭。在摸索民主鞏固的階段,如果讓行政權決定於國會內部的政治結盟,也就是採行內閣制,那麼,缺乏總統與國會之間的制衡,政治運作不過反應如何收買國會議員,也就是以國家資源來交換議員選區服務的業績,此時,總理將只不過是廉價的零售商罷了,不會有領導群倫的政治家出現。
參考文獻
Blondel, Jean. 2002. “Party Government, Patronages, and Party Decline in Western Europe,” in Richard Gunther, José Ramón-Montero, and Juan J. Linz, eds. Political parties: Old Concepts and New Challenges, pp. 223-56. Oxford: Oxford University Press.
Frye, Timothy. 2002. “Presidents, Parliaments, and Democracy: Insights from the Post-Communist World,” in Andrew Reynolds, ed. The Architecture of Democracy: Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, pp. 81-103. Oxford: Oxford University Press.
Linz, Juan J., and Arturo Valenzuela, eds. 1994. The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Shugart, Matthew Soberg, and Scott Mainwaring. 1997. “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate,” in Scott Mainwaring, and Matthew Soberg Shugart, eds. Presidentialism and Democracy in Latin America, pp. 12-54. Cambridge: Cambridge University Press.
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法國左右共治例子 在 [試題] 109-1 蘇翊豪比較政府一期末考- 看板NTU-Exam 的推薦與評價
課程名稱︰比較政府一
課程性質︰政治系大二必修
課程教師︰蘇翊豪
開課學院:社會科學院
開課系所︰政治系
考試日期(年月日)︰
考試時限(分鐘):
試題 :
(之後考試改成全申論題)
經授課教師事前允許者,可延長考試時間至5時40分
壹、 單選題。一題2分,請全部作答。
請在答案卷上,由左至右、一行填寫10題單選題答案,寫於本試題卷上的答案不計分。
1. 關於理想型(ideal type)的說明,以下何者錯誤?
A. 理想型以極端與純粹的形式呈現概念,在現實中很難找到完全符合理想型的事物。
B. 研究者試圖運用理想型重現複雜多變的現象,因此能囊括越多特徵的理想型越好。
C. 研究者構建理想型時盡可能秉持價值中立態度,以區分事實與評價。
D. 理想型的著名例子包括完全競爭市場(competitive market)、科層體制
(bureaucracy)。
2. 相較《邦聯條例》(Articles of Confederation),美國《1787年憲法》
(Constitution of the United States)多具備以下哪一項特徵?
A. 各州法院可以無視聯邦法律。
B. 權力融合(fusion of power)。
C. 聯邦主義(federalism)。
D. 明文保障蓄奴制度。
3. 美國有些州允許交叉性初選(crossover primaries),請問交叉性初選是什麼意思
?
A. 選民只需要在投票當天宣告為某政黨黨員,即可投該政黨舉行的初選票。
B. 選民必須要在投票之前登記為某政黨黨員,才能投該政黨舉行的初選票。
C. 選民無須宣告為政黨黨員,即可投任意一個政黨舉行的初選票。
D. 選民無須宣告為政黨黨員,即可同時投複數政黨舉行的初選票。
4. 美國有些利益團體會成立政治行動委員會(political action committee),請問這
個組織的主要功能是什麼?
A. 推薦候選人參與選舉,以瓜分同選區競爭者的選票。
B. 建立合法捐款管道,以支持跟該團體立場相同的候選人。
C. 遊說聯邦法院法官,以作出有利自己的違憲審查判決。
D. 協助特定政黨設立智庫,以培養具有公共分析能力的人才。
5. 比較美國總統發布的行政命令(executive order)與中華民國行政機構發布的行政
命令(administrative order),以下說明何者正確?
A. 兩國行政命令皆須國會通過才能生效。
B. 兩國總統均不得撤銷任期期間內發布的行政命令。
C. 美國國會可逐項否決(line-item veto)行政命令,但中華民國立法院僅能全部否決
行政命令。
D. 美國最高法院與中華民國大法官會議,理論上均可宣判行政命令違憲。
6. 關於美國參議院(Senate)的權力,以下說明何者錯誤?
A. 參議員可無止盡地使用冗長發言(filibuster),沒有任何方法可以終結他們的發言
。
B. 參議院有權批准國際條約,但無權審查廢除國際條約。
C. 參議院有權批准部分聯邦重要官員的任命案,但無權審查其免職令。
D. 參議院無權批准行政協定(executive agreements)。
7. 比較不同憲政制度下的立法流程,以下說明何者錯誤?
A. 內閣制院會中心主義指內閣透過黨紀控制國會多數,於院會決定法案的成形。
B. 總統制委員會中心主義指資深議員控制議程,於委員會主導法案的成形。
C. 半總統制黨團中心主義指主要政黨透過協商取得共識,於黨團會議主導法案的成形
。
D. 中華民國立法院現行的立法流程,較為偏向內閣制的院會中心主義。
8. 比較美國與法國的國會兩院立法衝突處理方式,以下說明何者錯誤?
A. 美國國會設有協商委員會(conference committees),如兩院意見紛歧,各指派同
額代表進入協商委員會,將協商結果帶回表決同意或否決。
B. 美國國會設有聯合委員會(joint committees of Congress),在經濟與稅務方面,
可由兩院挑選委員進入聯合委員會先行協調,避免日後發生立法衝突。
C. 法國國會有所謂的穿梭途徑(navette),意指法案在兩院往返直到取得共識。
D. 法國政府可要求參議院以簡單多數決,決定不一致法案的最終版本。
9. 美國司法權發展歷史中,有段時期轉趨司法自制(judicial self-restraint),強
調審慎運用違憲審查的權力。請問以下哪個政治事件是造成這個現象的主因?
A. 1791年,漢彌爾頓(Alexander Hamilton)創立聯邦黨(Federalist Party),以對抗
強調擁護各州主權的民主共和黨(Democratic-Republican Party)。
B. 1801年,亞當斯(John Adams)總統趕在卸任前,大舉任命自己黨派的巡迴法院法官
數量,是謂午夜派職(midnight appointments)。
C. 1937年,羅斯福(Franklin Roosevelt)總統推出法院填塞計畫(court-packing
plan),主張總統有權在每一位年屆70歲最高法院法官之外,多任命一名最高法院新法官
。
D. 1953年,艾森豪(Dwight Eisenhower)總統提名厄爾·華倫(Earl Warren)為首席大
法官,但後來承認這是他一生中犯下的最愚蠢錯誤。
10. 美國聯邦法院系統曾經裁決部分法律規定違憲,以下事實與影響說明何者正確?(
提示:年份不是本題考察的重點,判斷答案時可忽略年份)
A. 1990年確認傑利蠑螈(gerrymandering)作法違憲,故所有州政府或州議會不再享有
自行決定選區劃分方式的權力。
B. 1998年宣告總統擱置否決或口袋否決(pocket veto)權力違憲,因此即使總統在國
會休會後收到法案,法案依然自動生效。
C. 2004年認定法案簽署聲明書(presidential signing statement)違憲,使得總統喪
失對國會法案提出不同解釋意見的表達權力。
D. 2010年裁定限制個人與企業政治獻金的規定違憲,導致超級政治行動委員會
(super political action committee)興起。
11. 美國共和黨(Republican Party)原先是主張大政府主義、力推平權法案的政黨,
但在哪位總統遭到暗殺後,逐漸轉型成擁抱小政府主義、保守意識形態的政黨?
A. 安德魯·傑克森(Andrew Jackson; 1835)。
B. 亞伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln; 1865)。
C. 約翰·甘迺迪(John Kennedy; 1963)。
D. 隆納·雷根(Ronald Reagan; 1981)。
12. 墨西哥憲法禁止總統與州長連任,請問以下哪一項最不可能是此限制的後果?
A. 州長過於重視個人卸任後的晉升,重視與領導階層打好關係,而忽略選民需求。
B. 總統與州長都較為缺乏制定長期政策的誘因,經常追求速成的短期政策。
C. 總統與州長的幕僚群同樣受限於長官連任限制,不易累積專業經驗。
D. 總統難以要求州長配合施政,使得憲法賦予總統撤銷州長職務的權力徒具虛名。
13. 墨西哥眾議院選制是相當特殊的混合制,500席次中有300席來自地方選區、有200
席分配給5個全國複數選區。請問這個選制的具體選舉方式為何?
A. 選民只投1票給地方選區候選人,以相對多數決(plurality)選出地方選區議員,再
依照選民投給地方選區候選人的票,轉換成政黨比例來分配各複數選區席次。
B. 選民只投1票給地方選區候選人,以單記不可轉移單票制(SNTV)選出地方選區議員
,再依照選民投給地方選區候選人的票,轉換成政黨比例來分配各複數選區席次。
C. 選民投2票,1票給地方選區候選人,以相對多數決(plurality)選出地方選區議員
,再依照選民投的第2票,轉換成政黨比例來分配各複數選區席次。
D. 選民投2票,1票給地方選區候選人,以兩輪決選制(two-round system)選出地方選
區議員,再依照選民投的第2票,轉換成政黨比例來分配各複數選區席次。
14. 拉丁美洲國家歷史上的高地酋(Caudillo)主義是民主化的障礙,以下敘述何者正
確?
A. 高地酋主義是軍人、地主、官僚組合成的獨裁者崇拜與分贓制度。
B. 這些國家脫離殖民統治後的早期憲法,通常會授予軍隊維護國內秩序、防止內部動
亂的權力。
C. 這些國家獨立後,透過採取大莊園制(hacienda)和委託監護制(encomienda),以打
擊地主的勢力。
D. 墨西哥總統卡德納斯(Lazaro Cardenas)於1938年藉故消滅革命制度黨
(Institutional Revolutionary Party)中的軍隊組織,成功摧毀高地酋主義。
15. 關於巴西總統具有的制定臨時措施(provisional measure)權力,以下說明何者錯
誤?
A. 在相關和緊急的情況下,總統可採用具有法律效力的臨時措施,並將該措施立即提
交國會兩院審查。
B. 總統經常藉由模糊理由發布臨時措施,甚至重新發布讓國會無法立即審查。
C. 總統可以無限更新與延長臨時措施的效力。
D. 已失效的臨時措施不得在同一會期上再次提出修訂。
16. 巴西司法系統經常面臨「違憲直接行動」(direct action of
unconstitutionality)問題,請問這是什麼意思?
A. 由於聯邦下級法院判決不具拘束力,原告可直接建請最高法院違憲審查,用以癱瘓
或阻擋政策。
B. 違憲行為合憲性的確認之訴,僅能由檢察總長提起,雖然此舉成功避免濫訴,卻造
成司法正義難以伸張。
C. 卸任總統為最高法院當然終身委員,導致違憲審查經常出現爭議。
D. 最高法院擁有審查國會尚未生效之法案合憲性的權責,使得立法與司法的衝突不斷
。
17. 以下哪一項是拉丁美洲官僚威權主義(bureaucratic-authoritarianism)的特徵之
一?
A. 強調軍事委員會統治,僅拔擢具有軍人背景者管理政府。
B. 鼓動工人運動,在政治和經濟決策領域吸收工人階級的主張。
C. 以經濟增長為目標,致力改善與國際經濟機構和歐美跨國公司的關係。
D. 崇尚民粹主義,增加大眾積極參與政治示威遊行的誘因。
18. 拉丁美洲大部分國家在1950至1980年代之間陸續出現軍政府,請問以下哪一國在
此期間並未發生成功的軍事政變?
A. 巴西(Brazil)。
B. 阿根廷(Argentina)。
C. 祕魯(Peru)。
D. 墨西哥(Mexico)。
19. 半總統制有許多次類型,請問法國第五共和與臺灣分別屬於哪一類型?
A. 總統優越、分工妥協。
B. 換軌共治、總統優越。
C. 總統謙讓、總統優越。
D. 相互衝突、換軌共治。
20. 本課程曾模擬法國部長會議,討論如何因應黃背心運動(Yellow Vests Movement)
的政治危機,請問以下哪項不是法國總統擁有的權力?
A. 總統可常規否決(regular veto)國會通過的法案,國會不得拒絕。
B. 總統在諮詢總理和兩院議長後,得主動宣布解散國民議會(National Assembly)。
C. 當憲法規定的公權力運作受到阻礙時,經諮詢總理、國會兩院議長、憲法委員會主
席後,總統得公告緊急命令。
D. 總統可在國會開會期間,根據總理或者國會兩院的聯合建議,將法案付諸全民公投
。
21. 戴高樂(Charles de Gaulle)總統為了強化法國的行政權,大幅增加第五共和政府
干預立法的措施。關於這些措施,以下說明何者錯誤?
A. 行政條例(ordinances)指政府為執行計畫,得要求國會授權在一定期限內,以行政
條例規定本屬於法律範圍的事項。
B. 限定投票或封鎖表決(blocked vote)指如果政府特別指定,則該提案不得被國會修
改,國會只能在「同意與否」的基礎上選擇。
C. 總理和國會議員均有立法權,如政府和國會之間存在分歧,則該議院議長或總理得
向憲法委員會提請釋疑,憲法委員會應在8日內做出裁定。
D. 審議終止(guillotine)指經部長會議決議,總理得就任意一項法案,而且無次數限
制地向國民議會提出信任案,國會未能成功否決則該法案自動通過。
22. 作為準司法機構,法國憲法委員會的職權不包括以下哪一項?
A. 在交付全民公投之前,判斷總統所提的憲法修正案是否有違憲之虞。
B. 裁決按照憲法規定成立的各部門之間權責衝突。
C. 審查法律與國際條約的合憲性。
D. 監督總統選舉與公民投票,裁決選舉糾紛。
23. 比較中華民國於1947年公布的憲法,以及德國威瑪共和(Weimar Republic)憲法,
兩部憲法規定有何共通特徵?
A. 總統產生方式皆採用兩輪決選制。
B. 制憲者皆期待總統扮演政治仲裁者的憲政地位。
C. 總理或行政院長產生方式皆由總統任命,不須國會同意。
D. 總統皆可主動解散國會。
24. 中華民國立法院於2018年通過修正《大法官審理案件法》(即《憲法訴訟法》),
以下哪一項並非這個法的目標?
A. 審理結果以裁判方式呈現。
B. 合理調降憲法審查案件之表決門檻。
C. 以專司抽象審查的大法官會議,取代行使具體審查的憲法法庭。
D. 明定總統及副統彈劾案件之審理規定。
25. 關於改革中華民國憲法的方案及其預期效果,以下說明何者錯誤?
A. 取消總統兼任黨主席規定,仍可維持總統優越的半總統制,同時防止總統干預立法
、促進府會間制衡。
B. 恢復立法院之閣揆同意權,將會從半總統制轉型為內閣制,使總統成為虛位元首。
C. 取消總統直選,總統改由國會選舉,總統將因此喪失絕大部分政治影響力。
D. 取消總統直選以及明訂總統不得解職行政院長,都需要修憲,可行度相對較低。
貳、 申論題。一題25分,三題自選二題作答,若三題全寫,只計算前兩題分數。
無須抄題,請在答案卷上標明大題與子題題號。
一、 總統制與半總統制的憲政制度都設有總統一職,但是兩者權責並不完全相同。
(一) 請比較、闡述總統制與半總統制的基本特徵或原則之異同。(14分)
(二) 請舉出任兩國總統為案例,說明總統制下的超級總統制
(hyper-presidentialism),以及半總統制下的總統優越制(presidential supremacy)之
總統權力差異。(11分)
二、 法國第五共和與臺灣雖然同為半總統制,也曾多次出現府會不一致現象,但是法
國憲政歷史上卻發生3次實質的左右共治(cohabitation)。
(一) 關於左右共治,請寫出換軌(alternation)與擺盪(oscillation)兩種定義方式,
並評論哪種定義較為合理。(6分)
(二) 在法國出現左右共治時期,請問如何劃分總統與總理的權力?(9分)
(三) 請論述臺灣為何無法穩定發生左右共治的局面。(10分)
三、 民粹主義(Populism)是當前民主國家面臨的共同難題。
(一) 何謂民粹主義?(6分)
(二) 請問有哪些標準判斷民主國家領導人是否出現民粹行為?請在這些標準之下各闡
述一項具體內容即可,無須寫出各指標下全部內容。(12分)
(三) 請自由發揮並舉出實際案例,評估民粹主義最容易發生在,採取內閣制、總統制
、還是半總統制的國家。也可以反面論證,指出其他因素才是元兇,而憲政體制與民粹主
義並沒有實質關聯。(7分)
本試題卷請隨答案卷繳回
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