【開放與開發:從高爭議的《國土計畫法》修正案看山林政策】
行政院於2月20日通過《國土計畫法》修正案,其中第十五條增訂「經行政院核定之國家重大建設計畫」得不受各級國土計畫限制變更土地使用。
意思是什麼?就是中央希望獲得一把開發專用的尚方寶劍,只要是國家重大建設,任何開發案就得以快速通關。我認為這個修正案的影響深遠,其範圍不只是平地,山地也包含在內,值得我們關注山域政策的人多加注意。
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【開放山林 / 開發山林?】
這跟我們山友有什麼關係?因為我們喜愛的山林都位於這「國土」之內,即使不少步道都在國家公園、自然保護區之中,還是有大面積的山域──尤其是淺山地帶,長年遭到開發力量的覬覦與剝削,從苗栗石虎保育的困境即可見一斑。
另一個是山屋。2019年拍板的《山林解禁》政策一環正是要全面整建現有山屋,提供我們更好的服務品質。話雖如此,現行《國土計畫法》將山域大部分土地都列為保育用地,原則上不供建物使用,讓興建山屋成為困難的任務。
即使主管機關同意,建案還要通過《建築法》、《水土保持法》、環評,時間皆浪費在法規上打轉;換句話說,山屋本來就是個沒有統一標準的東西,對於凡事必須合法的公家單位來說,無非是個燙手山芋。
從此修正案推測,或許行政院拿寶劍一揮,就能夠繞掉國土計畫的層層規範,兌現政策開出的山屋支票嗎?若說山屋整建是為國家高山觀光奠定基礎,當然也可以是國家重大建設。
為何我會有如此聯想?為這一道修正案辯護的人,不是別人,正是在《山林解禁》政策中扮演主導角色的張景森。與建設最為相關的行政院營建署,還是國家公園的上級單位。
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【從國土計畫到國土保衛戰】
這又是一個開發與經濟的兩難命題。從中央政府的角度來看此事,當然是希望人民寄予信任,讓他們能夠免受管制,順應情勢快速執行國家級的重要建設;但從環團的角度來看,何謂重大國家建設並無標準,等於中央球員兼裁判,假如開發派當權的話,環境又要面臨一波浩劫。
此修正案首當其衝的議題,倒也不是跟開發機會有限的山域有關,而是平地上的違章建築、違法農舍民宿、違章工廠等等。政務委員張景森認為,現行國土計畫法最嚴重問題是「限時完成」和「僵化無彈性」,也就是說一定期間內的重大民間投資和政府重大建設都得卡關,況且限時通過又會讓政府在壓力之下規劃失當,所以這把尚方寶劍能爭取一個緩衝空間。
這就是這一場「國土保衛戰」的背景介紹。
然而,根據地球公民基金會指出,國土計畫的公民參與能量不足,等同於各地政府主推的計畫往往缺乏民間團體的督導,說明會、公聽會一場一場接著開,瞭解並能提出建議的公民卻非常有限。
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【我們山友們該如何看待此事?】
就我來看,許多政策的結果都是如此,只要沒有人持續的關切,最終我們往往只會在承受苦果時恍然大悟。正所謂冰凍三尺非一日之寒,想想懲罰性的《登山活動管理自治條例》,不就是民間長年缺乏登山教育以及政府體制法令不完善的共業嗎?
山域政策影響我們熱愛的山林環境──或是說更明白一點,「政治」影響一切環境。我國目前登山文化正處於轉型期,對於山林該開發吸吐更多訪客,或是該以管制保證訪客體驗尚無共識。假如修正案通過,政府大權在握,你說未來會不會出現高山纜車?豪華山屋BOT?大型淺山開發案?高山休閒農場?高山露營區?沒人能證明一定會有,也沒人能證明一定不會有。至於這些可能性是不是大家所樂見,就不知道了。
我支持山域地帶應保持原特性,限縮環境中人造物的痕跡,才是真正的自然。我知道的傳統登山者,理應是讚許獨立精神,喜歡遠離文明與水泥的一群人,不是進入山林依然要享有同樣便利的速食消費者。
所以,即使政府強調要經行政院核准的計畫才行,但這個權力是如此的巨大,水能載舟亦能覆舟,我認為中央應該顧慮到民間監督能量不足的現狀,提出更好的方案,以免未來真的成為了濫權的特別通道。
更進一步來說,開發對地方影響最鉅,但假如這個「地方」是處於弱勢的偏遠鄉鎮,哪裡會有能力為自己爭取權益,與掌握大權的政治菁英、政黨派系、大型財團對抗?甚至部分在地人士短視近利,得到好處就輕易放行,破壞水土保持、環境汙染等問題卻是要全民一起吸收。
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我認同政府對於開放山林上的努力,但開放與開發上的平衡乃是失之毫釐差之千里,欲實現政策支票,應該要有更符合法治精神的做法。
別忘了報導者之前才指出,太魯閣國家公園一度將820林道盡頭評為畢祿山屋預定地,卻少有人知道該處同時也是國寶山椒魚的重要棲所,是研究人員緊急通報才重新審議呢。
真的要將生態放在最前端,我們還有很長的一段路要走。
#國土計畫法修正案 #國土計畫法
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【開放與開發:從高爭議的《國土計畫法》修正案看山林政策】
行政院於2月20日通過《國土計畫法》修正案,其中第十五條增訂「經行政院核定之國家重大建設計畫」得不受各級國土計畫限制變更土地使用。
意思是什麼?就是中央希望獲得一把開發專用的尚方寶劍,只要是國家重大建設,任何開發案就得以快速通關。我認為這個修正案的影響深遠,其範圍不只是平地,山地也包含在內,值得我們關注山域政策的人多加注意。
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【開放山林 / 開發山林?】
這跟我們山友有什麼關係?因為我們喜愛的山林都位於這「國土」之內,即使不少步道都在國家公園、自然保護區之中,還是有大面積的山域──尤其是淺山地帶,長年遭到開發力量的覬覦與剝削,從苗栗石虎保育的困境即可見一斑。
另一個是山屋。2019年拍板的《山林解禁》政策一環正是要全面整建現有山屋,提供我們更好的服務品質。話雖如此,現行《國土計畫法》將山域大部分土地都列為保育用地,原則上不供建物使用,讓興建山屋成為困難的任務。
即使主管機關同意,建案還要通過《建築法》、《水土保持法》、環評,時間皆浪費在法規上打轉;換句話說,山屋本來就是個沒有統一標準的東西,對於凡事必須合法的公家單位來說,無非是個燙手山芋。
從此修正案推測,或許行政院拿寶劍一揮,就能夠繞掉國土計畫的層層規範,兌現政策開出的山屋支票嗎?若說山屋整建是為國家高山觀光奠定基礎,當然也可以是國家重大建設。
為何我會有如此聯想?為這一道修正案辯護的人,不是別人,正是在《山林解禁》政策中扮演主導角色的張景森。與建設最為相關的行政院營建署,還是國家公園的上級單位。
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【從國土計畫到國土保衛戰】
這又是一個開發與經濟的兩難命題。從中央政府的角度來看此事,當然是希望人民寄予信任,讓他們能夠免受管制,順應情勢快速執行國家級的重要建設;但從環團的角度來看,何謂重大國家建設並無標準,等於中央球員兼裁判,假如開發派當權的話,環境又要面臨一波浩劫。
此修正案首當其衝的議題,倒也不是跟開發機會有限的山域有關,而是平地上的違章建築、違法農舍民宿、違章工廠等等。政務委員張景森認為,現行國土計畫法最嚴重問題是「限時完成」和「僵化無彈性」,也就是說一定期間內的重大民間投資和政府重大建設都得卡關,況且限時通過又會讓政府在壓力之下規劃失當,所以這把尚方寶劍能爭取一個緩衝空間。
這就是這一場「國土保衛戰」的背景介紹。
然而,根據地球公民基金會指出,國土計畫的公民參與能量不足,等同於各地政府主推的計畫往往缺乏民間團體的督導,說明會、公聽會一場一場接著開,瞭解並能提出建議的公民卻非常有限。
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就我來看,許多政策的結果都是如此,只要沒有人持續的關切,最終我們往往只會在承受苦果時恍然大悟。正所謂冰凍三尺非一日之寒,想想懲罰性的《登山活動管理自治條例》,不就是民間長年缺乏登山教育以及政府體制法令不完善的共業嗎?
山域政策影響我們熱愛的山林環境──或是說更明白一點,「政治」影響一切環境。我國目前登山文化正處於轉型期,對於山林該開發吸吐更多訪客,或是該以管制保證訪客體驗尚無共識。假如修正案通過,政府大權在握,你說未來會不會出現高山纜車?豪華山屋BOT?大型淺山開發案?高山休閒農場?高山露營區?沒人能證明一定會有,也沒人能證明一定不會有。至於這些可能性是不是大家所樂見,就不知道了。
我支持山域地帶應保持原特性,限縮環境中人造物的痕跡,才是真正的自然。我知道的傳統登山者,理應是讚許獨立精神,喜歡遠離文明與水泥的一群人,不是進入山林依然要享有同樣便利的速食消費者。
所以,即使政府強調要經行政院核准的計畫才行,但這個權力是如此的巨大,水能載舟亦能覆舟,我認為中央應該顧慮到民間監督能量不足的現狀,提出更好的方案,以免未來真的成為了濫權的特別通道。
更進一步來說,開發對地方影響最鉅,但假如這個「地方」是處於弱勢的偏遠鄉鎮,哪裡會有能力為自己爭取權益,與掌握大權的政治菁英、政黨派系、大型財團對抗?甚至部分在地人士短視近利,得到好處就輕易放行,破壞水土保持、環境汙染等問題卻是要全民一起吸收。
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我認同政府對於開放山林上的努力,但開放與開發上的平衡乃是失之毫釐差之千里,欲實現政策支票,應該要有更符合法治精神的做法。
別忘了報導者之前才指出,太魯閣國家公園一度將820林道盡頭評為畢祿山屋預定地,卻少有人知道該處同時也是國寶山椒魚的重要棲所,是研究人員緊急通報才重新審議呢。
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#國土計畫法修正案 #國土計畫法
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《使用配額管理制度案例研究:美國林務局的做法》
在美國有個荒野法(Wilderness Act),簡單來說,就是被定義為荒野的廣大土地皆為美國人民所共有,但會由聯邦政府下的國家公園管理局(National Park Service)、美國林務局(US Forest Service)、美國魚類及野生動物管理局(US Fish and Wildlife Service)、美國土地管理局(Bureau of Land Management)在轄區重疊處各自管理。
今天我就來介紹一下太平洋彼岸林務局的使用配額管理制。
為何會有使用配額管理?因為荒野法原則上禁止在野地中執行商業服務,而且還嚴格的很:只要是換取金錢的任何使用或活動、廣告行為都不行,也不管你的本意是不是營利。(國家公園管理局的定義與此大抵一致)
例如有個非營利組織要帶一群人去荒野地帶健行,只要收了任何形式的入場費或參與費,就算是違法行為。
然而法規中也說,只要管理單位判定商業活動「適合」在某處發生,就可以開放。簡單來說,就是管理者要先說服自己──比如說有業者想要帶領客戶到山區健行,他可能會認為這種活動具有一定風險,需要嚮導的專業知識才能安全進行,這就是綠燈。
但論及管理,就沒有主觀的空間。當局通常會準備一份「需求評估書(Needs Assessment)」來分析商業行為是否為必要,這又是為何呢?因為管理者要考慮的面向很多,一個商業活動,要如何保障荒野的存續、符合荒野管理的目標、支持荒野的公共利益,其實才是管理的根本緣由所在。
換句話說,荒野既然是大眾的公有財產,拿公有財產營利,即要對環境及公眾利益負上更多的責任。
所以需求評估書的存在,就是要讓管理單位能瞭解大眾對商業服務的需求有多少。手段有很多種,例如分析現在和過去的使用量、趨勢,做訪客偏好的問卷調查,拿其他單位的數據來參考等等。
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《大角國家森林(Bighorn National Forest)的案例研究》
大角國家森林位於美國懷俄明州北部,幅員遼闊,面積超過4,500平方公里(大概是一整個花蓮縣),是美國的一個自然保護區。2006年時當局為林區做了一份分析報告,釐清嚮導服務的必要性和休閒使用配額制度。
開宗明義,這份報告就指出人口增加、觀光發展、民眾對戶外活動的興趣、對戶外活動多元性的需求,都讓公有地承受越來越多的使用壓力。由於趨勢未有減弱的傾向,土地的管理者認為,基於保護環境的固有責任,他們應該要更妥善地分配有限資源。
然後是兩個很有趣的「捫心自問題」,但這也確實是美國人在評估管理辦法時的核心精神。
1. 在什麼時候,持續性的休閒使用會讓訪客所追求的體驗品質*降低?
2. 在什麼時候,休閒使用會對自然資源造成不可接受的影響?
當局將林區劃分為65個區域(compartment),大致上由地形特徵(山脈)和水系分隔,然後用電腦模型、地形參數(岩石、植被區等)計算區域中適合從事活動的地區,以及該區域的乘載量。基於學理的計算方式,也令筆者印象深刻,像是被列為原始荒野(pristine wilderness)的地域,每英畝的乘載量是0.001-0.002 PAOT(同時段在當地的總人數),半原始(semi-pristine)的荒野若含有高山區域(alpine),每一千英畝的乘載量則是4 PAOT。
在算出了一個區域的乘載量之後,管理單位開始思考如何以區域為單位,分配給大眾(general public)、準公共機構(semi-public institution)和商業休閒使用(commercial recreation use)三個群體。
當然,沒有區分,就談不上管理,所以當局有一套接受業者申請的系統,然後將目前的持證人悉數公開列出,並註明他們獲准從事的活動類型,像是打獵、射箭、釣魚、機動雪橇、騎馬、健行等等。
準公共機構另分有三種類型:機構性(復健中心、宗教團體、夏令營等)、教育性(學校、俱樂部、政治團體等)和非營利。
報告中特別指出,「配額制度並沒有黃金比例存在 … 在乘載寬裕的地方,配額比例不會成為問題,但當需求超過乘載量,誰能拿到餡餅裡的幾成就成了關鍵問題」。
官方考慮的因素有很多,例如提供的服務是否依賴當地資源、大眾權益會不會受嚴重影響、野生動物管理、與其他資源使用群體的衝突、服務的客戶類型(例如行動不便者)、森林護管的目標、地形、交通距離、安全、商業和大眾使用的歷史模式、是否需要導覽等。
至於當局採用的配額制度,單位並不是大家熟悉的山屋鋪位和營位,而是服務日數(service days)(筆者註:推測這是因為林區腹地寬廣之故,和臺灣山區的特色不同)。也就是說,業者會獲得一個季度執業服務日數的上限。
在這份報告裡面,管理單位將以馬匹為移動工具的露營/釣魚、趕牲口、釣魚、多日健行歸為同一類,由於從數據上來看,數個區域中都沒有需求超過乘載量的態勢,所以不建議調整。
但至於其他的活動類型,像是單日騎馬、冰攀、狗拉雪橇等等,情況就不太一樣了。歷史上來看,它們的需求增幅不算高,但由於國家和地方的預測模型都指出它們會在接下來50年間有所成長,當局因而決定為每個區域皆設下10%的商業配額限制(且有靈活調整的空間)。
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綜上案例研究所述,我們會有以下發現:
1. 美國國家森林的生態乘載量是精密計算的結果。
2. 對公共資源的使用上,有區分使用者群組的必要性。
3. 公共資源的使用競爭程度是配額制的先決條件。
4. 當局會依照時勢需要,根據收集到的數據及官方預測調整規範內容。
然後我們可以再思考看看,有那些地方是值得我們借鏡之處。
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《後言》
‧ 我無法把長達54頁的報告書悉數譯出,以上是精華區,有興趣研究的人可以看我在留言中的連結。
‧體驗品質*:美國林務局的定義為,荒野是一個讓我們能體驗「自給自足(self-reliance)」、「孤獨感(solitude)」的地方。