台灣是總統制？ 亂象無解
2015-04-06 01:58:16 聯合報 周育仁／台北大學公共行政暨政策學系教授（台北市）
民進黨蔡英文主席競選黨魁時「贊成從總統制或者從傾向半總統的雙首長制，改成內閣制。」惟日前卻表示，「目前主流民意堅持總統直選，因此內閣制沒有存在空間」。我國現行政府體制究竟應如何定位，顯然蔡主席也很茫然。
我國一九九六年總統改由人民直選後，若如蔡主席以及某些學者與政治人物的看法，已變為總統制，一九九七年修憲落實一九九六年國發會「改良式雙首長制」共識後，現在還算是總統制？此問題不釐清，憲政亂象勢將持續下去。
決定我國政府體制定位的關鍵因素為何？一如蔡主席，有者認為總統直選後，由於具有直接民意基礎，理應有實權，所以轉型為總統制。加上一九九七年修憲後總統任命行政院長不再需立法院同意，許多人就認為總統可完全主導行政院長任免，並掌握組閣權，行政院長對總統負責。以上論點，個人完全無法認同，也要指出這正是一九九七年以來最主要憲政亂源之所在。
總統改為直選，就表示總統具有實權，就變成總統制？民主政治強調的是「有限政府」，意指政府權力必須受到限制。根據憲政主義的理念，政府權力必須根據憲法受到限制。我國雖然改變了總統選舉方式，但憲法其他條文有賦予總統什麼重大權力？幾乎沒有。總統權力理應來自憲法，選舉方式影響的只是總統行使憲法所賦予權力之正當性高低而已。不會因為直選，總統就可行使憲法所未賦予的權力，也不會因為間接選舉，總統就無法行使憲法明文賦予的權力。若直選有助於總統擴權，甚至變得有權無責，那跟選皇帝有何差別？執著於總統權力因直選而擴張的看法，顯然違反憲政主義理念。
其次，行政院長雖改為由總統逕行任命，不再需立法院同意，惟行政院長作為最高行政首長並未改變；行政院負責對象仍是立法院，並未改為總統；司法院三八七號解釋文行政院長依其政治理念提名內閣人事之規範亦未改變，組閣權仍屬於行政院長，並非總統。總統行使行政院長任命權時，必須符合憲法關於行政院長憲政角色之規範，否則就是違憲。換言之，一九九七年修憲以來，將行政院長貶抑為總統執行長的作法，都顯已違反憲法規範。
在現行體制下，總統當選人所屬政黨若未掌握立法院過半席次，就只能任命席次過半多數黨領導人出任行政院長，並籌組多數黨政府，類似內閣制。反之，若總統當選人所屬政黨掌握立法院過半席次，就應任命該黨領導人出任行政院長，若總統主導國防、外交與兩岸關係，則類似雙首長制。
若蔡主席當選總統，堅持總統制，認為總統具有實權，但若民進黨無法在立法院過半，她將像陳水扁一樣，搞缺乏運作條件的少數政府；若過半，王金平院長批評「總統有權無責，行政院長有責無權」的憲政亂象，恐還是無解。
所有總統候選人都必須體認：憲法賦予總統的權力相當有限，當選後應恪遵憲法規範，尊重行政院長最高行政首長的角色。只有總統甘於受憲政主義規範，不任意擴權，我國憲政發展才可能邁向正軌。若無此共識，再怎麼修憲，恐也無助於化解憲政亂象。
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